行政院長卓榮泰10月2日在立法院答詢時說，9月份的薪水「我還沒有領」。他形容，坐在主席台上的立法院長韓國瑜是「有薪水的院長」，而自己則是一位「沒有領薪水的院長」。這並不是因為行政院長沒有法定待遇，而是立法院在審議115年度中央政府總預算時，作成凍結行政院長9月至12月薪資的決議。卓榮泰當天表示，政務人員待遇屬法定經費，不能刪除、凍結，如果藉此拘束行政機關行為，「絕對是於法無據」。
這件事情當然可以繼續爭論：立法院究竟能不能透過預算決議凍結行政院長薪資？行政院認為這項凍結於法無據，法律依據究竟在哪裡？如果行政院認定法定待遇仍應支付，那麼9月份的薪水為什麼至今沒有撥付？
但引人思考的，反而是另一個問題：院長沒領薪水，究竟表彰了什麼？又保護了什麼？
如果凍結薪資是為了表彰立法院的預算審議權，那麼它究竟在制衡什麼？如果是為了監督行政院，又是針對哪一項具體行政行為？如果立法院所附條件，確實如行政院長所說，是要求行政院讓其不副署的法律案生效，那麼以預算手段暫停其法定待遇，那麼這項制度安排究竟是在保護立法院的權力、行政責任的政治性，還是另一種更大的憲政原則？
反過來說，如果行政院認為這項凍結於法無據，那麼依法應該支付的薪資為什麼沒有支付？究竟是哪一個權責機關認定目前「不發」？依據的是哪一條法律？誰對這個決定負責？既然院長認定依法應支付，那暫不支付的決定由誰作成？為何可以不被追究其違法責任？
法律可以有爭議，制度卻不能永遠停在爭議裡。薪水要發，有發的法律依據；薪水不發，也應該有不發的法律依據。要發不發，都必須有人依法負責。如果行政機關認為立法院的決議沒有拘束力，就應該依照自己的法律判斷繼續執行法定待遇；如果認為在爭議解決之前暫緩支付有其必要，也應該能說明究竟是哪一項法令授權這樣做。
可是現在已經出現一個很奇怪的狀態：立法院說自己是在依法行使預算審議權，行政院說自己尊重立法院更尊重法律，人事與會計機關也可以說明自己的立場。每一個環節似乎都有自己的理由，但沒人知道，誰決定發不發院長薪水，他又有何依據？
這不是單純的朝野對抗問題，而是「責任究竟落在哪裡」的問題。而且這種制度上的接縫，還不只出現在行政院長的薪水而已。
立法院預算中心9月針對115年度中央政府總預算追加預算案提出評估，指出行政院是在年度總預算審查結果尚未經總統公布、尚無法定預算數之前，就提出追加預算案；由於預算法規定追加預算應以法定預算為基礎編列，因此預算中心認為其適法性「待酌」。同一份報告也指出，本次追加預算案約九成五資源集中於國防及經濟發展支出，使教育、科學、文化、社會福利及環境保護經費的相對占比下降，並認為資源配置與憲法政策意旨「容有落差」。
憲法第164條明定，中央教育、科學、文化經費不得少於預算總額15%。但釋字463已經說得很清楚，這裡所稱的「預算總額」不包括追加預算及特別預算；同時，教育、科學、文化經費的具體數額、比例、編列方式及歸屬範圍等問題，應由立法者本其政治責任決定。
換句話說，只要依照現行規則計算，年度總預算中的比例符合規定，就可能得到一個形式上完全成立的答案。可是，這個答案是否已經回應了憲法真正想保護的東西？
假設未來一個非常熟悉制度的人，知道哪些預算要計入分母、哪些不計入分母，也知道哪些事項可以透過追加預算處理，那麼他完全可能設計出一套每一個數字都符合既有規則、每一個程序也都有法源依據的預算安排。報表上的比例沒有違反規定，程序也沒有明顯越界，但國家實際把多少資源放到哪裡，卻可能已經產生很大的變化。所以我們不得不想：當一個制度的指標完全正確時，它是否仍然可能與制度原本想保護的目的逐漸產生距離？
這種狀況才剛剛在教育現場演出過：教師聘任率99.48％，不代表缺師荒已經解決；留任率提高了，也不代表老師還是跟以往一樣願意付出；一項計畫完成率100%，更不代表原本要解決的問題已經消失。數字沒有說謊，卻可能沒有說完事情；程序沒有違法，也可能沒有完成制度的目的。
回到憲政制度裡，道理也是一樣：形式上的合憲，是一個法律判斷；憲法目的是否仍然被實現，則是另一個問題。
近期臺灣常見的憲政爭議，是行政院說立法院違憲，立法院說行政院違憲；不同政治陣營也各自提出憲法解釋，試圖證明對方站錯了位置。這當然是一種令人困擾的憲政衝突，但它至少還有一個共同前提：大家都承認憲法是最高規範，爭的是誰比較符合憲法。可是，如果有一天，所有政治與行政行為人都已經非常熟悉制度，每一個決定都有法條可以援引，每一項支出都有預算科目，每一個程序都有授權，每一個爭議都有過去的解釋可以引用，最後所有人都可以很有把握地說：「我沒有違憲。」
那麼，接下來呢？大家都沒有違憲，就能證明「憲法本想保護的東西，一定毫髮無傷」嗎？
這可能比今天大家互相指責對方違憲，更值得我們警惕。
因為前一種狀態至少還存在衝突。有人認為權力越界，就會有人提出質疑；有人認為制度遭到破壞，就會要求憲法機關介入。但如果未來的制度越來越精密，每一個行為人都學會如何在規則之內行動，最後形成的是一個「大家都沒有違憲」的世界，反而可能很難找到一個明確的責任承擔者。
沒有人違反規則，卻可能沒有人再對規則背後的目的負責。
這也是為什麼，回頭看卓榮泰所說的「我還沒領到薪水」，應該爭論的並不是行政院長到底能不能領那筆錢。畢竟問題應該回到憲法、法律與預算制度本身來處理，而不能靠政治人物的一句話決定。所以更值得追問的恐怕是：這項制度安排究竟表彰了什麼，又保護了什麼？
卓院長前一日並說：行政院編列預算是憲法義務，盼立法院謹守憲政分際、依期限審議預算，讓憲政秩序回歸常軌。但預算法固然規定立法院應於預算年度開始前完成審議，也規範總預算未及時完成時，部分既有例行計畫得依前一年度預算執行，卻沒有因此建立一套足以促使預算如期完成的責任效果。法律寫了期限，卻沒有把「逾期之後怎麼辦」完整接起來。
一個制度不僅需要「有沒有違反規則」的答案，還需要有人對制度運作最後產生的結果負責、補齊尚未完整的責任。正因為憲政制度需要立法、行政與司法各自負責，我們才更應該在形式規則之外，持續追問制度目的是否仍然存在、同時在有人沒有完成責任時，規範不只能發揮續行韌性，更能引導權利者如期完成。
否則，即使制度上每一個程序都有依據，每一筆錢都有科目，每一項權力都有授權，每一個人都可以說自己依法而行。仍沒有人想要回答，這些法律、預算與程序，是為了達成什麼目的。
院長沒領薪水，看起來只是一筆錢的問題；追加預算看起來只是預算編列技術問題；憲法第164條看起來也只是15％的計算問題。但如果我們把這些事情放在一起看，也許真正值得擔心的，並不是哪一個人今天違反了憲法，而是有一天，我們所有人都能證明自己沒有違憲，卻再也沒有人能回答：憲法原本想保護的東西，還在不在？
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