顏厥安觀點：帆布政權與憲法災民─由憲法試論「內閣不總辭，台灣無民主」

以災民的狀況來類比政治，似乎並不厚道妥適，不過既然賴總統都還要爬梯子擺拍，以災後情景聯想到眼前政治現實，也是剛好而已吧。大罷免大失敗之後的賴政權卓內閣，已經是個蓋著帆布的政權了。更令人無奈苦笑的是，依照這個朝野共謀打造的憲政體制，僅靠帆布似乎仍可號令天下，全體國民也都淪為「憲法災民」而不知如何自救。以下簡單談幾點。

首先，如筆者前次文章所說，這場憑空發動的無差別大罷免，就是一場耍法術走歪路的「曲徑解散國會」。七二六第一次25:0落空之後，逐步曝光顯示的罷團荒誕戲碼，更大大以「經驗資料」支持了這個判斷。如今曲徑解散國會不成，依照民主憲政基本原理，不論是31:0或者是不同意罷免的得票數，都可說「實質倒閣已告成功」。亦即，不但卓榮泰院長應該要辭職下台，整個內閣都應該打掉重練。

原本依照憲法，是國會「先」倒閣之後，總統「才」可以解散國會進行改選。如今民進黨利用體制漏洞，假稱與公民團體同行發動大罷免，等於未經倒閣，就「先解散」了在野黨席次的「那一部分」國會。是的，合法的陰謀不違法，然而既然前後顛倒先搞了解散國會，就必須接受濫權未遂的政治後果：卓內閣已經「回溯」地被倒閣了！

可悲的是，在這個偉大的台灣版中華民國憲法下，合法的陰謀不但不違法，還可以裝作沒看見。大罷免橫空出世，行政體系與一些閣員還結夥大造謠，到處叫囂侮辱國會議員。如今這場「類政變」大失敗之後，主要的發動者與倡議者竟然還可以若無其事地繼續組閣當閣員，還可以行政院長與部會首長的身分，到被他們企圖政變推翻的「國會」進行施政報告，接受質詢，這不但是民主荒謬劇，更顯示了行政權獨大的「類獨裁」性格。(抱歉，不得已使用很多「類」)

那麼人民可以如何反制呢？不清楚。也許在野黨可以考慮對卓榮泰提出「類倒閣」的「不歡迎」投票(而非憲法條文所述的「不信任」)，實質表達國會在野黨聯盟主張內閣應該總辭的「多數民意」立場。民進黨都濫權搞了一場傷害台灣極深的類政變，大概也沒立場反對這種也在憲法框架容許範圍內的「不歡迎」投票。如果顧慮民生優先，不想做這種高強度對抗，也可以考慮針對「個別閣員」提出不信任名單，明確表達哪些閣員不適任，並附上清楚的理由(有事實足認其不適任)。名單表決通過後，總統與行政院當然可以繼續裝呆不甩，後續就只好交由政治互動與角力了。目前只能說，如果有了無敵星星的在野黨也一籌莫展，那人民也只好繼續當憲法受災戶。 （相關報導： 風評：賴清德不辭黨主席，卓榮泰辭不辭閣揆？ ｜ 更多文章 ）

這種「人事制衡」的做法有違憲嗎？可以爭論。我認為這種個別閣員或重要官員的「同意權」行使或「不信任」投票，不但沒有違憲，還可以考慮「法制化」。憲法增修條文規定「行政院長由總統任命之」，憲法本文規定內閣閣員「由行政院長提請總統任命之」(第56條)，但是既然憲法第41條也規定：「總統『依法』任免文武官員。」，至少不屬於憲法機關之部會首長的「積極適任」或「消極不適任」的考量判斷，也是國會可以透過法律加以規範的領域。在尚未法制化之前，也可以透過「其他國家重要事項」的議決權來涵蓋。

不過有許多更為根本的問題阻礙了這些問題的合理討論。民主化卅餘年出現的民主逆流，很大一個因素當然是「民主進步黨」自己的「威權質變」，多位民主前輩相繼提出的黨內一言堂狀況，屬於民進黨家內事，在此不論。比較糟糕的是，現在這個憲政體制主要是1997年李登輝前總統與許信良前主席，為了處理威權殘留(凍省、國會黑金等)，共謀採取的「行政權優位」策略。歷史反思可以理解他們的動機與考量，但是畢竟短多長空，連李總統本人後來都承認有此缺陷，因此大力呼籲憲改。

不知道是否是台灣歷史的黑色幽默，這個民主改革的最大特色就是留下「反民主」的漏洞。大家喜歡激情高喊，總統直選可以讓總統有直接民意基礎，卻從來不去想，現在這種多頭參選的「一輪投票」，「總統當選人」有可能根本是多數選民厭惡拒絕的對象，因為當選票數不需要過半。如果放入行政/立法關係的向度，面對國會也沒有過半席次的狀況，就變成「雙重少數」卻可以覬覦大權一把抓。

這次大罷免大落空的結果，其實也不過是「再度確認」了去年大選的選民意向。甚至也可以說，多數選民去年就已經表達了「政黨輪替」的某種期望，但是這個「反民主」漏洞卻阻礙了政黨輪替的發生。有趣的是，這次的大罷免，有點類似讓國民黨區域立委經歷了「二輪選舉」仍舊全面勝出(法國國會選制有這種二輪投票制度，所以阻止了極右派)，藍白聯合多數席次的民主正當性更強了，照理說，實在是到了應該要組成聯合政府的時刻了。九七修憲的支持方，確實也曾提出「共治」的主張。此刻民心求安定，藍白不太可能提出倒閣的火車對撞方案來逼出共治，要如何以更民主的方式來填補「反民主」漏洞，就看政治菁英的智慧。

最後順道一提的是，如果卓榮泰真的無要無緊繼續當閣揆，首先被打臉的，可能是憲法法庭。去年針對國會權力做出的憲判字113年第9號判決，學理與論述皆有許多缺點。不過倒是有段話此時特別可以參考：

「所謂行政院對立法院負責，係指負民主原則之民意政治與責任政治所要求之政治責任。政治責任最終即是民意責任，因此，行政院對立法院於憲法上所應負之政治責任，其表現型態固有不同，惟最終均是對民意負責」。

其實政治責任與法律責任本來就可以併行，並無互斥的道理。不過看到憲法法庭如此高舉政治責任即是民意責任的說法，對照毫無民意基礎，還被民意強烈否定的閣揆與一大堆不適任閣員可以繼續穩坐泰山的現實，憲法災民苦笑之餘，也不禁深感，憲法法庭還是先靜養研修，不要太急著想介入「政治問題」來救國吧。

簡單總結：內閣不總辭，台灣無民主。

那台灣到底有沒有民主呢？ （相關報導： 風評：賴清德不辭黨主席，卓榮泰辭不辭閣揆？ ｜ 更多文章 ）

＊作者為台大法律學院特聘教授，紀念殷海光先生學術基金會董事。