VIP 專屬文章 紐約觀察》不受美國主宰的國際新秩序，將更混亂或更樂觀？

川普（Donald Trump）2.0政府在非常短的時間內就顛覆了自二戰後指導國際秩序的許多規律。川普總統不僅很快就重新界定美國在北約的角色，同時質疑美國對防衛歐洲和日本的保證，以及與「五眼聯盟」（澳洲、加拿大、日本、英國和美國）情報共用。川普在第二任期的第一天，就簽署行政命令，退出聯合國《巴黎氣候協議》和世界衛生組織（WHO），並且暫緩美國對外援助90天。2月初，他又發布命令，在180天內對美國加入的所有國際組織和簽署的所有公約和條約，進行全面審查。更激進的舉措還包括「傳統基金會」擬定的，做為川普第二任期的施政藍圖《2025計畫》，呼籲美國退出「國際貨幣基金組織」和「世界銀行」，這兩個國際金融機構，是美國幾十年來堅定主導全球發展和經濟穩定的基石。如今川普執政的華盛頓不再按照以往長期宣稱的所謂「以規則為基礎的國際秩序行事」，美國親手建立的國際秩序正在被川普迅速拆解，隨之而來的是美國主導的國際秩序和安全結構出現垮塌。

沒有美國主導的國際秩序會更加混亂還是更加公平、包容和穩定，是世人都關注的問題。

沒有美國霸權存在的多邊組織

按照標準的說法，國際關係秩序需要一個強大的霸權國家，它準備利用其主導的軍事和經濟實力來維護規範國家間互動的規則、規範和機構。應用到當今世界，該理論認為，美國退出它參與創建的國際條約和組織，將導致世界秩序崩潰。

霸權穩定理論只關注「供給側」：強國提供合作條件的意願。但「需求側」也很重要。許多國家，包括絕大多數缺乏主導權的國家，都支持各種形式的多邊合作以確保它們的利益。存在這種需求，是因為在一個充滿競爭、不確定性和衝突的世界裡，大多數國家都認識到臨時性的逐一達成協議的外交，不太可能成功。此類交易往往會有利於強國，並導致川普對加拿大和墨西哥等弱國採取類似的強制行為。因此，即使在沒有霸權的情況下，各國也可能尋求集體機構來集中力量，建立抵禦不穩定的堡壘，並獲得在實現一定程度合作時產生的共同利益。這一見解表明，沒有美國，秩序就有新的可能性。

自第二次世界大戰以來，儘管華盛頓在整體秩序中佔據霸權的角色，但在不包括美國在內的國家之間，有幾個重要的例子是，需求驅動的國家合作。以歐洲聯盟為例。即使面對美國對貿易保護主義的擔心，歐洲國家還是成功地組成了一個強大而有力的集團。結果歐洲擁有強大而耐用的機構，包括集體金融資源，如「歐洲中央銀行」和「歐洲投資銀行」，這些銀行現在對國際事務產生了重要影響。隨著歐洲國家擴大公共投資，以應對美國外交和貿易政策的全球重疊危機和動蕩的變化，歐元可能是替代美元的有吸引力的國際儲備貨幣。 （相關報導： 花俊雄觀點：安理會非正式會議，見證美國在國際輿論慘敗 ｜ 更多文章 ）

另一個例子是「東南亞國家協會」（簡稱東協），構成東協的東南亞10國。是世界上文明交會最複雜的地區，世界上沒有任何一個地區有著如此多文化、宗教、語言和種族多樣性。它經過了印度教、中華文化、伊斯蘭教、西方文化四種文化洗禮，因此該地區的人口包括2.4億穆斯林、1.1億佛教徒，1.3億基督教徒和700萬印度教徒。東南亞又是地緣政治實力除中東之外，交錯紛雜的區域。然而，東協自1967年成立之後，不僅成員國之間沒有產生文明衝突導致的戰爭，東協還為大國互動提供一個不可或缺的外交平台。這種境況新加坡著名資深外交家馬凱碩（Kishore Mahbubani）稱之為「東協奇跡」（The ASEAN Miracle）。

另一個沒有霸權的國家間合作的突出例子是「石油輸出國組織」（簡稱OPEC），它包括非洲和中東的主要石油生產國以及委內瑞拉。自1960年成立以來，OPEC經歷了成員倒戈、內部價格戰以及經常性的配額欺詐，但它仍然賦予了一批資源豐富、沒有強大軍隊或經濟多元化的國家權力，使其能夠左右全球事務並在世界各國的資本中佔據優勢地位。自2022年俄羅斯入侵烏克蘭以來，該組織成功協調了其成員國和其他10個來自「OPEC+」的國家之間的生產配額，以穩定和維持高油價，為其成員國提供了超過1萬億美元的總收入。

一個較為鬆散的需求型驅動的多邊組織是「金磚國家+」。金磚國家（當時稱為金磚4國）由巴西、俄羅斯、印度和中國於2009年創立，現已發展到10個成員。儘管有些人認為該組織想要以此做為西方主導的金融機構的替代方案，根本沒門，但該組織因為要降低風險的共同利益而團結起來。例如，許多「金磚國家+」成員國擔心，對美元和美國主導的國際機構的依賴，使它們容易受到脅迫和制裁。他們創建了一些機構，希望這些機構能夠增強他們的韌性，其中包括「新開發銀行」，截至2022年底，該銀行已經批准為「金磚國家+」的國家及其他新興經濟體的96個專案，提供超過328億美元的貸款。

這些案例都表明，有共同利益或需要保護自己免受共同風險的國家，可以自行做出有效安排。如果川普政府決定退出國際機構、違背美國的承諾、忽視既定的外交規範，這並不意味著其他國家不能建立和維持談判和協議的框架。事實上，世界可以透過多種途徑，從美國主導的機構、條約和聯盟轉變為由其他國家塑造的機構、條約和聯盟。

川普拒絕多邊主義的受害者們

國際發展是世界其他國家，無需美國介入就能維持多邊合作的最有前景的領域之一。當美國1944年在布列敦森林會議，開始建立戰後經濟秩序，其主要支柱包括成立「國際貨幣基金組織」和「世界銀行」，以及隨後將美元指定為世界儲備貨幣。從那時起，美國政策主導了這兩個機構以及它們處理經濟危機的方式。但是川普第二屆政府已經表現出對許多國際機構的敵意，一些接近總統的分析人士呼籲大幅削減或甚至終止對「國際貨幣基金組織」和「世界銀行」的支持。如果華盛頓採取如此極端的舉措，並不一定會導致經濟秩序崩潰。相反這些舉動可以提供其他國家一個線索，使它們重新思考體制框架，要麼重塑現有的組織，要麼尋找替代方案。 （相關報導： 花俊雄觀點：安理會非正式會議，見證美國在國際輿論慘敗 ｜ 更多文章 ）

美國可能完全退出「世界銀行」，正如《2025計畫》所要求的那樣。歐洲國家和日本及中國現在必須為這種結果做好準備。根據該銀行的成立章程，如果銀行最大的股東決定退出，該組織的總部就必須遷移到擁有最多股份的成員的領土。這意味著最有可能的是將銀行總部遷往日本，此舉將為建立更緊密參與決策的成員聯盟奠定基礎。例如在日本的領導下，「世界銀行」可以在該銀行最大的付費中等收入客戶國如巴西或印度，建立一個主要的「國際復興開發銀行」的分支機搆；它還可以將「國際開發協會」的主要分支機搆設在歐洲，因為該機構許多最大捐助國都位於歐洲，或者設在非洲，如此該機構的分支機搆就更靠近其主要借款國。同樣，中國也可以建立一個致力於可持續能源融資的重要分支機搆。它可以與「亞洲基礎設施投資銀行」並列，「亞投行」已經與「世界銀行」廣泛聯合融資。

簡而言之，「世界銀行」的改組不可避免，這將導致美國退出，這可能提供一個機會強化該機構。透過對這種情況進行適當的規劃，「世界銀行」的成員國可以確保該銀行繼續運作並維持其多邊性質。這種轉變也可能成為其他國際機構如何適應不再由美國主導的秩序的範本。

川普拒絕多邊主義的另一個受害者可能是「國際貨幣基金組織」，但它面臨的挑戰可能與「世界銀行」不同。目前，川普政府似乎不太可能退出「國際貨幣基金組織」，因為該組織對保護美國發揮了很大作用，利用其他國家的費用和捐助獲取利益。僅在2023年，美國報告稱，從「國際貨幣基金組織」獲得的未實現收益（即美國股份在該基金中的價值上升）為4.07億美元。但該基金對於其他國家來說，已不再像以前那麼重要。如果川普政府決定美國在對「國際貨幣基金組織」減少捐款的同時，施加更大的控制，那麼其他成員也不必再受制於該組織。相反，它們可以借鑒和擴展一些新興的替代結構，這些結構可以發揮與「國際貨幣基金組織」相同的許多功能。

首先，許多國家現在擁有大量外匯儲備，可以抵禦外部衝擊，並在本國銀行面臨壓力時提供外幣。截至2018年底，全球外匯儲備總額比30年前增長了10倍；其中3分之2的儲備是新興國家和發展中國家持有。此外，在建立這些儲備時，許多國家對美元的依賴正在減少。由於各國尋求澳元、加元、中國人民幣、韓元、新加坡元和北歐貨幣等易於交易的貨幣的收益，美元在外匯儲備中所占比例從1999年的71%下降到2024年的57%。一個更少依賴美元、更少依賴「國際貨幣基金組織」的世界，一個奉行單邊主義的美國的影響力將會減弱的世界。

應對「國際貨幣基金組織」弱化的第二道防線，是越來越多地使用貨幣互換協定。截至2024年，中國央行已經簽署了40份雙邊互換協議，其中31份已經生效，總額約5,860億美元。2008年巴西與阿根廷簽署了互換協議，價值18億美元，2013年與中國簽署了互換協定，價值300億美元。印度已與超過25個國家簽訂了全面協定，大多數情況下優先考慮與其存在決策帳戶赤字的國家。全面協定往往是各國達成更廣泛協議的先決條件。自2009年啟動以來，中國與阿根廷貨幣互換額度，促進了中國對阿根廷戰略基礎設施的投資。

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應對叛逆霸權的多邊政治論壇

同樣重要的是區域機構的出現，它們複製了「國際貨幣基金組織」的許多危機援助作用。1980年代逐漸發展起來的「拉丁美洲儲備基金」為該區域面臨國際收支危機的國家，提供資金支持。同樣，2000年東亞金融危機爆發後，「東南亞國家協會」成員國與中國、日本和韓國，共同制定了多邊貨幣互換安排，即《清邁倡議》，隨後這些國家又強化了這一安排。10年後，在歐元區危機期間，歐洲國家建立了自己的區域安排，現在被稱為「歐洲穩定機制」。2014年，金磚國家建立了應急儲備安排，在危機時提供資金支援，或提供預防性貸款以避免危機。2025年，「非洲開發銀行」宣布建立「非洲金融穩定機制」，為陷入危機的國家提供優惠再融資，即以優惠條件取得資本。這些安排大多與「國際貨幣基金組織」有某種聯繫，但每個安排也都在獨立進行實質性的區域治理。

除了維護支持經濟秩序的機構之外，各國還可以透過重塑多邊政治論壇來應對叛逆的霸權。數十年來美國利用各種政治集團，包括7國集團和21世紀的20國集團，將各國領導人聚集在一起，共同應對世界問題。7國集團誕生於1970年代，當時，法國、英國、美國、西德以及隨後的加拿大、日本和歐盟機構的代表齊聚一堂，共同應對新的經濟衝擊。更廣泛的20國集團成立於1999年，並在遏制2008年的金融危機，協調全球應對措施和指導各多邊組織採取行動應對經濟影響方面發揮了關鍵性作用。總體而言，7國集團和20國集團在建立相互理解和合作方案方面，發揮著關鍵性作用。

但川普政府對這兩個集團都表達了深深的懷疑。川普在上一屆總統任期內採取了前所未有的舉措，拒絕與其他7國集團領導人一起在峰會結束時發表傳統的聯合公報。自從回到白宮後，他還與其他成員國直接對峙，宣布希望俄羅斯重返該組織。俄羅斯因為入侵烏克蘭而受到西方的廣泛制裁。（俄羅斯曾於1998年至2014年參加G7會議，但因俄羅斯吞併克里米亞，G7成員國取消了邀請。）川普同樣對20國集團持批評態度，拒絕派美國代表參加2025年2月在約翰尼斯堡舉行的20國集團外交和財政部長會議。美國國務卿魯比歐（Marco Rubio）對此做出解釋，他指出，川普政府對南非有敵意，以及不想「縱容反美主義」。

隨著美國更常缺席，其他國家現在必須採取措施重塑這些團體，包括可能在沒有美國的情況下規劃會議。事實上，7國集團的成員結構往往比較靈活，有時會以較小的小組形式舉行會議，例如1985年5個核心成員舉行會議簽署《廣場協議》，以貶低美元對其他主要貨幣的匯率，或邀請選定的嘉賓國參與。同樣，20國集團也定期邀請更多與會者，這種靈活性表明，如果美國退出或採取強硬措施阻撓這些論壇，那麼它們就這麼幹。

為了有效，新集團必須包括有強大經濟和／或軍事實力的國家如巴西、加拿大、中國、法國、德國、印度、日本、沙烏地阿拉伯、南非、韓國、土耳其和英國。成員國必須對現有的多邊組織作出堅定承諾，新集團還將俄羅斯和美國現政府排除在外。

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美國秩序終結必然等於混亂？

許多國家都看到，中美之間的競爭日益加劇。不僅是為了控制市場和技術，也是為了控制遊戲規則。美國憑藉其在多邊機構中的地位，對國際規則和規範擁有巨大的影響力。畢竟，它是在第二次世界大戰後與其忠誠的初級合作夥伴日本、英國、和歐洲一起創建了這些機構。相比之下，中國必須透過雙邊外交和建立自己的多邊機構如「亞洲基礎設施投資銀行」等來在其他地區建立影響力。但川普政府現在正在放棄對多邊體系的影響力，而是選擇逐個國家、逐筆交易地處理問題，透過這樣做，它將中國推到了風口浪尖，而北京似乎也做好了充分準備。中國已悄然增強其在多邊機構中的作用，成為「聯合國」第二大繳費國和「國際貨幣基金組織」及「世界銀行」的第三大股東。並在美國面臨挑戰之際，抓住機會，公開宣導「世界衛生組織」和「世界貿易組織」。而川普政府對這兩個組織都充滿了敵意。

由於川普政府強烈拒斥多邊規則、規範和機構，美國所塑造的二戰後秩序遭到破壞，美國的領導力正在消失。但其他國家不必袖手旁觀。歐洲國家、日本和美國其他主要盟友以及潛在的新聯盟夥伴都有多種選擇，他們可以站出來取代美國在現有機構中的作用，如「國際開發協會」和「世界銀行」的情況。當機構從根本上被削弱時，他們可以找到其他方法來履行一些相同的職能。他們可以建立願意持續合作、支持集體危機管理的新聯盟，從而形成現在的9國聯盟或12國聯盟。

此次動蕩措施的新制度秩序將不同於美國主導的已經實行80多年的制度秩序，將會存在嚴重的新風險，一個基本上已經退出國際安排的霸權國家的存在，將帶來深遠的挑戰。但綜合起來，繼續支持全球機構和多邊主義的廣大國家──這個群體可能涵蓋從歐洲到亞洲的大部分地區、非洲、拉丁美洲和中東──將占全球GDP的絕大部分，並且將得到強大的軍事力量的支持。透過重建或重新制定最重要的機構，他們可以為維護穩定、解決全球問題和保護其成員免受危機的傷害，做出重大貢獻。

二戰後的世界秩序的總設計師是小羅斯福（Franklin Roosevelt）總統，80年來這個秩序在美國主導下歷經風雨跌宕起伏。如今在川普重返白宮後，這一秩序岌岌可危。悲觀的人士認為，如果這種秩序被推翻，世界將被幾個大國瓜分成為數個勢力範圍，國際秩序將重陷「叢林法則」，更加混亂。但美國美利堅大學教授、國際關係研究學者阿米塔‧阿查亞（Amitav Acharya）4月8日在《紐約時報》撰文寫道，美國秩序的終結並不一定意味著混亂，反而值得樂觀。他稱，美國秩序並非唯一可行的體系，對許多國家而言，它遠非特別好或特別公平，許多人期盼它的終結能預示著一個更加包容的世界。阿查亞指出，維護國際秩序始終是一項共同事業，二戰後許多南方國家獲得獨立，並成為國際政治和多邊機構的積極參與者，他們渴望參與到一個雙重標準更少、更加公平的世界。阿查亞認為，在一個不受美國主宰的世界裡，一個更加公平、包容和穩定的國際新秩序是可能產生的。 （相關報導： 花俊雄觀點：安理會非正式會議，見證美國在國際輿論慘敗 ｜ 更多文章 ）

＊作者為全美中國和平統一促進會聯合會榮譽主席，曾任職聯合國30年