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劉定基:從憲法的高度檢視有線電視多元選擇付費機制規劃

2019-01-21 06:50

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作者強調,本文並非一味鼓吹解除管制,如果特定市場競爭仍有不足,主管機關適度地介入收視費用的決定,自然有其合理性。(取自pixabay)

作者強調,本文並非一味鼓吹解除管制,如果特定市場競爭仍有不足,主管機關適度地介入收視費用的決定,自然有其合理性。(取自pixabay)

為了保障「消費者」基本收視、多元選擇及獲得一定品質的節目內容、健全「平臺產業」發展,以及提升「頻道業者」內容製播能量的「三贏」考量,國家通訊傳播委員會(NCC)於107年初曾提出「有線電視多元選擇付費機制規劃草案」,對外徵詢意見,經過一年多的後續討論,於今(108)年1月中再度端出「有線電視系統經營者收費標準修正草案(收費標準草案)」,希望能在完備相關程序後,於今年施行。

然而,不論是107年NCC列出的七大諮詢議題,或是最新公布的收費標準草案中,卻不見一項最為根本,也是作為獨立行政機關所不應忽略的問題:究竟對於有線電視系統經營者進行收視費用管制,是否符合憲法保障營業自由及言論自由的精神。

       固然,現行有線電視的收視費用管制於法有據(有線電視法第44條參照)且行之有年,但相關管制的基礎是建立在個別有線電視系統經營者分區獨占、消費者毫無替代選擇空間的年代。時至今日,數位匯流的浪潮早已不可抵擋,有線電視面臨中華電信MOD、國內外線上影音平台競爭,加上NCC開放新進及跨區有線電視業者經營,消費者少則有兩家,多則有三家甚至更多的「多頻道視訊服務業者」可以選擇,是否因循舊例,繼續維持費用管制,實有檢討空間。

從實際操作面來說,即使地方主管機關或NCC有多年的費用管制經驗,對於相關市場參與者也有一定的瞭解,但如何正確地決定收視費用價格,使消費者能以漂亮的價格獲得優質服務、有線電視系統業者得以獲取合理的利潤,以及頻道業者能夠得到適當的報酬支持高品質內容的製作,從來不是一件容易(甚至是相當困難)的事。如果(特定)市場已有充分競爭,回歸市場機制,由競爭決定價格,恐怕才是事半功倍的手段。

手機 面板 工作 通訊 資訊。示意圖。(取自Foundry@pixabay/CC0)
作者質疑,當有線電視系統經營者不再獨占市場,反而面臨高度競爭時,繼續管制收視費用的公益理由何在?。(取自Foundry@pixabay/CC0)

更何況,從法律層面來說,收視費用的管制涉及有線電視系統業者營業自由的限制,且與言論自由的保障,息息相關,相關管制措施更應該從憲法的高度加以檢視。首先,人民從事營業的時間、地點、「對象」與「方式」,以及營業須遵守的義務等事項,均涉及憲法營業自由的保障(司法院釋字第514號解釋參照),當有線電視系統經營者不再獨占市場,反而面臨(高度)競爭時,繼續管制收視費用的公益理由何在?尤其不分市場情況,一律採取高強度的事前許可、強制單頻(或組合頻道)單賣,是否過度限制系統經營者的營業自由,甚至造成競爭業者之間的管制落差,違反平等原則,值得我們審慎思考。

其次,姑暫不論在國外實務上曾有系統經營者主張收視費用的管制,可能(間接)影響其頻道載送決定(如費用過低,被迫放棄載送特定高價頻道),因而涉及其編輯權的限制,應受到憲法保障言論自由的檢驗。綜觀NCC前後兩次提出的多元付費機制內容,107年的草案曾一度強制業者應提出一組內含五類型節目(新聞、兒少、戲劇、電影、教育文化)的基本頻道組合,最新的收視標準草案雖放棄上述要求,卻仍保留強制系統經營者,應接受頻道業者單頻(組合頻道)單賣的規定。上述草案內容,明顯干預系統經營者的頻道規劃權限,NCC必須提出堅強的管制公益目的與實證數據,否則難脫侵害系統經營者編輯權的質疑。

最後,應該強調是的,本文並非一味鼓吹解除管制,如果特定市場競爭仍有不足,主管機關適度地介入收視費用的決定,自然有其合理性。即使在已有相當競爭的市場,解除收費管制之後,NCC也應做好相關配套,例如:進一步強化競爭(NCC近日開放中華電信MOD自組頻道即值得高度肯定)、賦予有線電視系統業者更大的頻道規劃空間、建立迅速且有實效的頻道上下架爭議處理機制,協助整備提供合理分潤所需資訊的法制(收視率資料的合法蒐集及利用)…等。本文認為,相信與尊重市場機制,正是彰顯主管機關專業的表現;而從解除年度價格管制中釋放出來的行政資源,也能投入其他更重要、迫切的管制任務,進而使我們的通訊傳播產業更蓬勃發展。

(本文原稿完成於NCC公布「收視標準草案」之前,本次新增收視標準草案內容的評析,特此說明)

*作者為國立政治大學法學院副教授

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