觀點投書:公平會應詳加調查有線電視市場、促成頻道授權資訊的透明化

2018-12-03 05:30

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作者認為,在面對NCC本身職權缺陷或長期不作為的情形下,公平會即成為實現市場公平競爭的主要力量;因此,呼籲公平會應立即啟動調查有線電視市場,清楚掌握目前頻道授權市場以及部分MSO兼營頻道代理業務的現況。(盧逸峰攝)

作者認為,在面對NCC本身職權缺陷或長期不作為的情形下,公平會即成為實現市場公平競爭的主要力量;因此,呼籲公平會應立即啟動調查有線電視市場,清楚掌握目前頻道授權市場以及部分MSO兼營頻道代理業務的現況。(盧逸峰攝)

當2016年台灣尚糾結於新進系統業者與頻道代理商間的MG論戰之際,美國大型通訊媒體事業併購案正鑼鼓喧天地進行著。第二大電信業者AT&T宣布以854億美元收購全球第三大娛樂公司時代華納(Time Warner),並於今(2018)年6月由聯邦法院同意此樁併購案;而在2018年7月底,迪士尼則以713億美元天價收購廿一世紀福斯的娛樂資產,獲得司法部的支持。然而這兩樁媒體併購案過程中所浮現出產業在上下游垂直整合的負面情形,讓許多業界與學界人士擔憂,大型媒體的存在對消費者並非都有好處,這些問題須留待產業與競爭個別主管機關的認定。同樣的問題也存在於台灣有線電視系統與頻道代理商之間,由於公平會在對頻道代理商裁罰案中對於議題設定的錯誤,極可能對未來市場競爭埋下有形或無形的障礙。

台灣有線電視產業發展有其歷史淵源,自1993年有線電視法施行之初小規模系統台林立且削價競爭,之後逐漸形成兩大集團對壘競爭,當時頻道地位尚未明確(1999年始制定衛星廣播電視法),系統本身控制頻道節目實屬常態;後來境外衛星頻道大舉入境,國內頻道數量也逐漸增多,在系統與頻道之間每年必上演的年底授權換約大戰中,養出「頻道代理商」這個法外之物。

產業管制機關(國家通訊傳播委員會,下稱NCC)所擁有之管制工具不外乎是廣電三法下針對無線、有線與衛星等廣電事業分類規管,其中因有線系統業者直接向訂戶收費,而受到規管的程度也相對高許多,但有線廣播電視法對於多系統業者(MSO)的行為卻未能置喙;相同地,衛星廣播電視法對於頻道代理商也未能給予相應的規管手段,以至於現今系統業者關於頻道組合(組包)、公平上下架(定頻)、定價與合理分潤等作為是否構成垂直壟斷,NCC原本應建立機制進行管控監督卻未能積極檢討改進,在2016年發生頻道代理商主張最低保證戶數之MG制度(minimal guarantee)不當墊高新進系統業者成本所造成的差別待遇,以及今年系統業者與民視電視台間的斷訊事件,諸此情形都顯現在今年10月監察院對NCC糾正案報告中提出各項質疑。

NCC國家通訊傳播委員會(Solomon203@wikipedia)
NCC國家通訊傳播委員會(Solomon203@wikipedia)

集結上游諸多衛星頻道的頻道代理商,其背後與MSO有許多錯綜複雜的整合關係,這兩者的結合,儼然形成有線電視產業龐大的壟斷力量,對於國內有線電視產業整體發展而言存在著負面影響,欠缺法律與政策工具的NCC對此束手無策。由於立法怠惰以及行政的不作為,恰恰滿足產業的需求,進而形成了管制理論當中非典型的「管制俘虜」,雖然解方懸在立法部門,但居於市場競爭主管機關之公平交易委員會(下稱公平會)仍應依照職權對於限制競爭之行為進行查處作為。

在2016年公平會對三家頻道代理商進行裁罰的處分書指出,頻道代理商與過去既有系統業者的頻道授權計算係以「單價」乘以「簽約戶數」得出授權費用,但隨著系統業者訂戶數增加而同時收視費用卻逐年調降如此一來一往的緣故,使得此費用計算公式一直維持不變,亦即以「實際訂戶數」作為授權費用之計價基礎,而非歷年來不存在於頻道代理商訂銷售辦法的15%MG作為計價基礎,實際上是否認最低簽約戶數15%MG的商業慣例。然而2017年公平會檢視三家頻道代理商的改善方案,卻是依照頻道代理商所提出調降MG比例作為改善,接受了全球數位媒體以10%MG作為預收與優惠折扣標準,也接受了佳訊視聽降至7.5%MG5的條件,不過佳訊視聽不服公平會之裁處而向台北高等行政法院提起行政訴訟獲得勝訴,判決指出公平會並無未提出如何更正差別待遇的行為,正好顯示出公平會所在意者並非公平法第20條所賦予公平會調查事業「是否存在」無正當理由對他事業給予差別待遇之行為,而公平會卻僅是斤斤於「是否縮小」新進系統業者與既有系統業者之間差別待遇的距離,實質上公平會已然弄巧成拙地鞏固了代理商所創設的MG制度。

公平會在「對於有線電視相關事業之規範說明」當中明訂頻道業者的聯賣行為、差別供應與搭售、折扣優惠與交易資訊揭露,以及系統業者的統購、聯合定價或聯合抵制、濫用市場力量等行為的處理方向,在面對NCC本身職權缺陷或長期不作為的情形下,公平會即成為實現市場公平競爭的主要力量。呼籲公平會應立即啟動調查有線電視市場,清楚掌握目前頻道授權市場以及部分MSO兼營頻道代理業務的現況,讓整個頻道授權資訊能更加透明,而非貿然接受頻道代理商片面形成的MG交易設定以及分區差別待遇的現實狀態,徒然棄守法定職權之當為義務。

*作者為元智大學資訊傳播學系助理教授;美國印第安那大學布魯明頓校區法學博士(S.J.D.)

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