觀點投書:期待有公平競爭環境的有線電視產業

2018-12-14 05:20

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作者認為,當政府信誓旦旦要健全台灣影視音產業發展的同時,若相關市場的上、下游結構不對等,進而可能出現濫用市場獨占地位的情況時,要出現優質電視節目的機率肯定不高;作為產業競爭機關的公平會,其職責就是建構一個公平競爭的環境。(顏麟宇攝)

作者認為,當政府信誓旦旦要健全台灣影視音產業發展的同時,若相關市場的上、下游結構不對等,進而可能出現濫用市場獨占地位的情況時,要出現優質電視節目的機率肯定不高;作為產業競爭機關的公平會,其職責就是建構一個公平競爭的環境。(顏麟宇攝)

日前國家通訊傳播委員會(下稱通傳會)以21項附負擔條款加上買方及利害關係人書面承諾,合計以35項條款有條件通過爭議多時的中嘉網路收購案,但本交易仍須等待公平交易委員會(下稱公平會)與經濟部投資審議委員會分別就市場競爭與陸資方面進行查核,才能拍板定案,一旦確定,則象徵著過去十多年前盡遭外資佔領台灣有線電視經營權的半壁江山,將全面回歸本土企業經營。然而這次通傳會所為之附負擔處分,卻未能觸及分組付費與頻道代理等懸而未決的問題,其戰線勢必被迫延伸到下一回合更為複雜的戰役。

長年以來台灣有線電視產業深獲國外私募基金青睞,其主因不外乎獲利穩定、非上市公司無須揭露財報訊息、產業上下游關係緊密等等,除了年底與頻道的授權談判以及地方政府審議收視費率偶有零星火花外,這個市場早已呈現高度集中化,簡直是完美的投資標的。以多系統經營業者(MSO)來說,除已控制下游系統業者外,也透過頻道代理業務控制上游頻道,占盡市場優勢,這也是今年10月監察院對通傳會提出糾正案理由中指出我國有線電視大型集團因居於上述地位,對於公平競爭及廣電多元發展有不利之處,特別是系統業者掌握頻道的組包、定頻、定價以及分潤等重要經營要素,其中又以MSO兼營頻道代理商的問題,更顯嚴重。

2016年10月公平會對三家頻道代理商因分別對新進及跨區有線電視系統業者(下稱新、跨系統業者)與其競爭者給予不同之交易條件,構成無條件之差別待遇行為,遭公平交易委員會重罰1.26億元,其中凱擘已放棄頻道代理業務,目前只剩中嘉網路旗下擁有頻道代理商全球數位。值得探究的是,過去通傳會曾表示行政戶數15%之最低授權標準(Minimum Guarantee, MG)是過去特殊市場結構與歷史背景所構成,但自開放新、跨系統業者申設後,若以「過往基礎」計算將與現今產業條件出現落差,新、跨系統業者在未進入市場即須負擔該成本,其是否構成違法宜由公平會職權認定;是以公平會在處分書中檢視代理頻道節目銷售辦法,發現2014年以前並無所謂15%MG,而僅在選購頻道數之多寡給予優惠折扣,故並不存在行政戶數15%MG的商業慣例。

中嘉(維基百科)
圖為中嘉網路。(取自維基百科)

對於公平會所持不存在15%MG商業慣例的見解,也受台北高等行政法院的判決所支持,法院認為15%MG對新進與跨區經營者已實質不合理墊高開播之門檻,並產生阻礙競爭參進之負面效果,且更進一步指出,公平會原處分認定頻道代理商無正當理由之差別待遇行為並未涉及對MG制度的評論,更應注意的是,MG制度作為交易條件本身根本不是重點,而是「採取不同交易條件所造成之差別待遇」才是行政處分的核心。判決指出頻道代理商對新、跨系統業者先以行政戶數15%計算授權費用,若實際訂戶數超過行政戶數15%時則改以實際訂戶數計算授權費用;然而對於既有經營區之原系統業者則未依據銷售辦法計價,而是依照「框定數額」的一口價來做為授權費用,與前述行政戶數15%完全脫鉤,這對新、跨系統業者並不公平。

法院在判決中一直念茲在茲的是,當頻道代理商與MSO經營者身分結合在一起時,於國內有線電視上、中、下游產業具有「不容忽視之影響力」,將造成沒有任何系統業者敢輕易嘗試缺漏提供頻道代理商所代理之主流頻道,否則收視戶必然流失。我們可以看到每年年底上演的頻道與系統間的授權大戰,其實就只發生在頻道代理商與非屬於集團內之系統業者(包括上述新、跨系統業者以及既存之獨立系統業者)之間,當彼此間對於授權條件無法談攏時,其結果就是「斷訊」,所影響的就不只是系統與頻道,而是更為廣大的消費群眾。

因此,當政府信誓旦旦要健全台灣影視音產業發展的同時,若相關市場的上、下游結構不對等,進而可能出現濫用市場獨占地位的情況時,要出現優質電視節目的機率肯定不高,觀察過去20多年台灣有線電視發展歷程就不難理解理由何在,特別是MSO與頻道代理商結合所形成「不容忽視」的市場結構,對上游頻道業者與下游訂戶同時具有訂價能力,倘若當中再對新進或非集團業者設置一些看得見或看不見的門檻,這對台灣影視音產業發展而言並非好事。若說通傳會已窮盡各種管制手段卻無功而返,我們期待的是作為產業競爭機關的公平會,其職責就是建構一個公平競爭的環境(Level Playing Field),當人員、工具、程序皆已具備,接下來就是決心了。

*作者為元智大學資訊傳播學系助理教授;美國印第安那大學布魯明頓校區法學博士(S.J.D.)

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