觀點投書：國會何妨創設內閣面試合格前的「試用期條款」

近來馬總統挑起多數黨組閣議題，蔡英文則以維護憲政安定、遵守扁總統時期慣例為由，拒絕討論此議題之邀約。這個政壇發展令長年來我國憲政體制究竟屬內閣、總統或半總統制之陳年爭論再次翻攪，近日在風傳媒及其他媒體亦見其他高論覆述我國屬半總統制之立場。此處只擬簡單鋪陳，不再重複證立此命題，本文撰文最大的動機是提倡一個可以使責任內閣運作得更完美的改革方案，期望未來我國憲政運作能更合乎憲法條文與體系的規範。畢竟我國輿論其實不缺乏憲政體制的澄清，但政治人物總缺乏遵守意願，在深化民主憲政上，馴化屢屢越權的各該憲法機關，來得比單純陳述我國憲政體制為何更加重要。

現實憲政運作閣揆經常忽略國會多數

憲法上內閣（行政院）與國會（立法院）的關係描述為內閣對國會負責（憲法增修條文§3Ⅱ）、閣員須接受常態地議員質詢（憲增§3Ⅱ①後段）、總統發布法令幾乎都要閣員副署（憲法本文§37）、國會可以倒閣（憲增§3Ⅱ③），這些規定都是責任內閣的特徵，有這些設計的憲政體制是斷然不能成為總統制，再加上一個有實權的總統，就構成我國的半總統制。

雖然成文規範是如此，但我國實務運作造成了閣揆總是意在遵從總統意志，忽略國會的指揮。簡言之陳水扁任職總統時期，第一位內閣雖然是國民黨籍的唐飛，但陳總統跳過國民黨直接徵詢唐揆在先、國民黨定調唐揆及其他未來入閣黨員以「個人名義」入閣不代表國門黨在後，國民兩黨各踢了一腳，踢歪了第一個可能造成「藍綠共治」的憲政契機；陳水扁在唐揆不服從其停建核四政策求去後任命張俊雄閣揆，陳水扁機關計算與虎謀皮不成，往後自然不願意再提名國民黨人士了；而第一位及第三位適用這部修憲的李登輝與馬英九都因為國民黨佔國會多數，不生提名不同黨閣揆的挑戰。

由於一連串的陰錯陽差，這部修憲運作實行大部分的時間，閣揆都是與總統同黨人士，政治地位又遜於當時總統，因此閣揆都沒有反抗總統的主觀意志，閣揆因此顯得形似總統之僚屬。這次馬總統向蔡準總統拋此議題，是這部修憲以來第二次有機會「藍綠共治」，本文藉此良機提出新的倡議，加強國會對內閣的民主控制，以求憲政運作上閣揆不再重總統輕國會

有一種政治上的輿論常常主張，因為1997年後國會失去了閣揆同意權，因此我國不存在受國會控制的責任內閣，從而並非總統制。這種說法忽略了雖然修憲拿掉了上任時的同意權，但把原本辭職接受擇一的覆議制度改成唯一辭職的不信任案制度，一來一往之間控制力道未必減弱。 （相關報導： 鄭致文觀點：蔡英文可用哈佛雙贏談判術解決總統交接空窗期 ｜ 更多文章 ）

從負責這點來說，無論是政府或企業，最常讓被授權者對權力擁有者負責的方式不外乎三種：管人、管錢、管事。發揮的在我國的內閣上，人事上總統控制去及國會控制留為憲法修正時明定，沒有更動空間而無從強化；財政上國會控制預算基於政府支出與賦稅的密切相關，無論何種憲政制度都有相當完整的預算審議權限，故也無從強化；但就業務運作而言，現行的憲法係以提出施政方針與施政報告方式為之，其實在法制上尚有相當的擴展續造空間。本文就要提倡國會修法，創設施政方針同意權的內閣「試用期條款」制度，強化對內閣的控制。

立法創設「試用期條款」的憲法基礎

修正前後的憲法都維持了內閣提出施政方針及報告的規定，作為內閣對國會負責的方式之一（憲增§3Ⅱ①前段），但憲法本身並未規定提出的時機、內容及立院如何後續處理，國會自己訂的法律補充了這些細節（立法院職權行使法§16），規定每年兩個會期開始前提出施政報告、新揆上任時許或每年第一個會期提出施政方針，立院並就內閣提出之內容進行議員之質詢。

究其實現增條文規定「行政院有向立法院提出施政方針及施政報告之責。」將施政之方針及報告並列，顯然寓有以方針作為期前規劃、以報告作為期後驗收之意涵，法律層級的續造卻僅讓議員個人做質詢，議會整體對施政方針及報告並不表示意見，倘施政方針有內容空泛、引述不實、難以達成或違反國會多數政治意志等情事，而施政報告並未達成當初承諾或為求美化有虛偽假造情事，這樣的方針及報告，頂多是內閣隔空畫餅及自賣自誇，如何能作為內閣對國會負責的方式呢？如果施政方針及報告只是內閣赴國會做公開表演，國會全然不能根據提案拘束內閣業務，那這樣的形式豈不與對國會不負責任的總統作國情咨文淪為一般？因此，國會對施政方針的實質審議、及施政報告時檢視是否達成當初承諾，成為立法層次可加續造的方向。

再者，因停建核四而作成的大法官解釋五二○號既指出，基於停建核四此一重要政策改變，因重要政策改變是一種施政方針變更，所以內閣應補行當初提施政方針的提案、質詢程序，若完備程序後國會對施政方針變更有決議，內閣更應視決議的內容選擇是要妥協、辭職、遵守往後的個別性法律或甚至承受倒閣的後果。從本號憲法解釋可看出兩個意義：其一，要變更施政方針的程序如此慎重，甚至事後國會還可做出有拘束力之決議，則當初施政方針提出時僅容許個別議員質詢，議會整體不作實質審議，就顯得有些抓小放大了；其二，施政方針的嗣後變更內閣要聽任國會決議發落，最初提出時卻不必審議，那其後又何必要以施政報告檢視一份國會當初也未必同意的承諾呢？這就不能顯示出施政方針對國會承諾責任的意涵。因此施政方針提出後國會對其實質審議是必要的。

最後，「行政院長..須將應行提出於立法院之法律案、…及其他重要事項,,,提出於行政院會議議決之。（憲法§58Ⅱ）」與「立法院有議決法律案、…及其他重要事項之權。（憲法§63）」之間，構成了行政院提案－立法院議決的民主控制模式，本條適用的主體是內閣與國會，因國會是對內閣負責的，概括的重要事項具體為何，當以要求負責方的國會認定為準，施政方針報告不可謂不重要，以立法方式規定施政方針及報告要經國會同意，誰曰不宜？ （相關報導： 鄭致文觀點：蔡英文可用哈佛雙贏談判術解決總統交接空窗期 ｜ 更多文章 ）

事實上，立法例上運用此種內閣提案經國會議決之事例，如與海峽對岸三通（臺灣地區與大陸地區人民關係條例第九十五條）、特定國家地區貿易之禁止管制或貨品輸出入必要措施（貿易法第五、第六條）、國營事業組織與國營公用事業費率（國營事業管理法第十條、第十八）、獨立機關之人事任命（例如國家通訊傳播委員會組織法第四條）等，由內閣提出國會同意方可實行之事項種類不可謂不多樣，更重要的施政方針當然可以如此處理。因此，在憲法及增修條文文字上許可作如此解釋、釋憲和立法實務又支持的情況下，立法創設施政方針的實質審查，就宛如對內閣作「面試」，面試通過才算獲得完整的授權，經國會同意後內閣才從「試用期」的狀態解凍，從而強化國會對內閣業務上的控制。

「試用期條款」的具體設計：未獲同意前　內閣行政職權部分凍結

本文擬議之立法院職權行使法第十六條修正方案：

「（第一項）行政院依憲法增修條文第三條第二項第一款向立法院提出施政方針及施政報告，依下列之規定：

一　行政院應於每年二月一日前，將該年施政方針及上年七月至十二月之施政報告印送全體立法委員，並由行政院長於二月底前提出報告。

二　行政院應於每年九月一日以前，將該年一月至六月之施政報告印送全體立法委員，並由行政院院長於九月底前提出報告。

三　行政院應於新任行政院院長就職後兩周內，或每屆第一會期開始集會兩周內，向立法院提出施政方針由行政院長報告，並於報告日前三日將書面報告印送全體立法委員。

四　立法院得於施政報告或前款施政方針提出經質詢後決議一部同意，行政院應於兩周內就不同意之部分提出一部施政方針送印全體立法委員，並由行政院長或行政院各部會首長提出報告。

五　施政方針及施政報告之格式，應符合立法院所訂之書報表格。有關行政院各部會之書報表格應經各委員會之決議及院會之備查，行政院院本部之書報表格應經十五人以上連署或附議及院會之決議訂定之。

（第二項）前項第三款及第四款之施政方針或一部施政方針應經立法院之同意，立法院如於行政院院長提出後一個月未為決議視同同意，依下列之規定：

一　立法院應決議同意、不同意或一部同意，併同決議、說明及建議函送行政院並公告。一部同意之決議，應於說明載明不同意之行政機關或涉及職權之法令。

二　自行政院應提出施政方針或一部施政方針起，至立法院同意或逾一個月止，所涉及之機關不得任用調遷公務人員、動用資本門支出或制定修改廢止行政命令。

（第三項）立法委員依第一項規定向行政院院長及行政院各部會首長提出口頭質詢之會議次數，由程序委員會定之。」

本文倡議的施政方針同意權設計如下：新任或面臨新國會民意的閣揆應率內閣提出施政方針，為求施政方針審議的實質意義，施政方針應依國會提供之格式撰寫，因應施政方針未來規畫之特性，及國會監督限於重要事項之要求，以記載的內容莫不如：未來欲推出政策的擬議研究、擬議洽簽中的條約安排、未來提案修改法律或修訂命令之計畫、內閣預計執法的重點、行政管考流程及人員訓練調用等的規畫、硬體設施之興建維護等等事宜。國會在得到印送的施政方針，並透過質詢更進一步瞭解後，得議決同意，也可保留一部或全部不同意。不同意時國會宜以決議內容之文字闡明國會不滿意之處，但不能直接更動施政方針的內容。蓋憲法本文規定之國會覆議（憲法§57Ⅰ②）已被不信任案取代，就現行憲法法源而言國會的業務監督權限係源於憲法（§58Ⅱ與§63）的對稱設計，就文義觀之，國會現在只能被動等內閣提案，而隨修憲喪失了主動出擊的權限。為求取國會監督的明確，如果是一部不同意施政方針，在決議時應形諸清楚的文字敘述何部會局署或法令業務未同意。

施政方針未獲同意的效果是行政權限的凍結，也就是「試用期」的設計。本文提倡的方案是未獲同意施政方針前整體內閣禁止任用遷調公務人員、動用預算上資本門之支出、制定修改廢止行政命令，從人事、財務及業務三方面嚴格限制以達到凍結的狀態，若嗣後經一部同意，已經同意的部會或業務就可以恢復正常運作。由於施政方針未獲同意的試用期，內閣被凍結的權限相當可觀，為了避免國會長期得不出共識而延宕施政效率，並參酌上述國會同意權保留的立法例，若施政方針提出一個月後國會仍未有決議，則視同同意，但國會若已經部分同意，剩下未獲同意的部會或業務在內閣再次提出局部施政方針後，仍有一個月的時間供國會審議。

此處的施政方針同意權是針對新任閣揆或面對新國會的內閣，為了在內閣之責任與施政效率之間求取平衡，這兩個時間點之外，內閣不須再另提須經同意之全部施政方針，而打回「試用期」狀態凍結職權；但是每個會期出題施政報告時，除了仍須依照國會制定之格式外，在聽取完施政報告並質詢後，國會若有決議，可以指定一部之部會局署或法定業務，令內閣提出局部施政方針並待國會同意。由於提出施政報告為內閣憲法與法律上的的義務，提出報告就如同憲法（§58Ⅱ）應提出之事項，而令內閣提出局部施政方針就宛如憲法（§63）之國會議決，這個設計應可免除修憲廢除之國會主動覆議借屍還魂的疑慮，並兼顧行政效率。

本文提出內閣「試用期條款」，期望得以矯正在憲政運作上，閣揆總是重視總統意志，忽略國會多數的困境，以加強國會對內閣業務上的控制，將我國憲政運作導回責任內閣設計的初衷上。 （相關報導： 鄭致文觀點：蔡英文可用哈佛雙贏談判術解決總統交接空窗期 ｜ 更多文章 ）

＊作者為臺灣大學政治學系公共行政組碩士生