李念祖專欄：大選之後的憲政考驗

不管怎樣評價台灣方才完成的大選，不管如何預測台灣即將展開的未來，無人可以否認，台灣的憲政民主又已因為再一次順利平和的民主選舉與政黨輪替，而到達了另一層高度。如果台灣人有理由為自己的民主憲政感覺自豪，就必須承認，每天都在發生效力、也是造就民主選舉的現行憲法，正是台灣民主憲政所以存在的真正依據。司法院大法官刻亦準備在三月三日召開另一次憲法法庭，審理一個重要的司法人權議題—審前羈押程序律師可否閲卷？這也同時證明，憲法，在台灣是一部會被法庭於司法程序中加以執行，用來約束公權力機關的真實規範；而憲法繼續得到權力機關的自動服膺與遵守，就是台灣能夠實現憲政的真正原因。

立委改選後閣揆義務性辭職，總統並無不接受的空間

大選之後，立刻浮上政治檯面的是行政院總辭的問題。在位的行政院院長已經於立委選舉結果揭曉後辭職。這其實是憲法的要求。大法官釋字第387號及第419號已經明確解釋，立法委員任期屆滿時，行政院院長應率內閣總辭，是為義務性的辭職；而與行政院院長因新總統就職而為辭職是禮貌性的辭職，性質並不相同。禮貌性辭職是可以辭也可以不辭，總統也可接受可不接受。義務性辭職則是非辭不可，總統也不能不同意。現任立法委員的任期屆滿，新任立法委員依照憲法第68條規定即將於二月就職並自動集會，行政院依憲法總辭，沒有留任的餘地。換句話說，行政院院長履行其憲法義務提出總辭，總統並無不予接受的選擇空間。

這就要說到八年之前，也曾有類似的情況出現，當時行政院院長張俊雄也同樣提出辭呈，卻遭到陳水扁總統慰留，直到馬英九總統就任後才辭去職務。按照前引大法官的解釋，此中其實不無違憲之嫌。如果現任總統想要現任行政院院長續任到自己卸任，即使行政院院長同意暫時對新的立法院負責，那總統也應該先接受辭呈，再重為一次任命（甚至不妨為一次有確定任期做到五月廿日的任命）。此中真正的差異其實在於，現任行政院院長可以決定，是否接受此項短期的任命。行政院院長如不接受，並非沒有憲法上的意義。那表示行政院院長並不認為自己的政治理念，足以負責執行新的立法院的立法政策，沒有人可以強迫一個人違背自己的政治信念而擔任行政院院長，即使看起來那只不過是一次為期數月、一個立法院會期的政治任命而已。一位政治信念與新的立法院有異的政治人物，其實也不適合受到總統的任命，對立法院負責依法行政。

依照憲法的明文規定，行政院是國家最高行政機關，應向立法院負責，這其實就是憲法上權力分立制度中，極為重要的依法行政原則的原始根據。大法官釋字第627號解釋確認總統與行政院各有職司，總統在憲法所列舉（關於國家安全、國防、外交事務）的職權範圍內是最高行政機關，在此等列舉權限之外，行政院則是經憲法概括授與之行政權事項上的國家最高行政機關。憲法雖然規定行政院院長由總統任命，但是並不能從此得出行政院應向總統負責或是總統的幕僚機關。 （相關報導： 雙英權力該如何交接？華府特使：意願、承諾、務實 ｜ 更多文章 ）

行政院會是總統發布緊急命令唯一的制衡機制

憲法規定由總統任命行政院院長，由行政院院長率領行政院向立法院負責依法行政，包含了兩層意義。一是經由總統選擇適當的人選來負責執行立法院院會立法，應可提升總統與行政院共同依法行政的配合度，二是可以透過行政院院長，調和總統與立法院之間可能出現的任何政策歧異。我國憲法對於總統職位的設計，既不是一種虛位元首，也不是有概括權力指揮內閣施政的美國式總統。而行政院院長，則是處於總統與立法院兩大民選產生的憲政機關之間，沒有民意基礎的憲政機關，所具有的則是調和鼎鼐、政治潤滑劑的功能。

憲法上更加重要的安排是，與行政院與立法院間具有制衡關係一樣，行政院與總統之間也具有制衡關係。因此總統既不能自行兼任行政院院長，也不能任意免除行政院院長的職務。釋字第419、543號解釋，也都依據憲法規定確認兩者的職務性質互不相容，也就具有互相不可替代的制衡關係。大法官舉出的一個例證是，憲法增修條文賦予總統超越法律行使緊急處分權，立法院只能在事後一個月內集會決定是否追認，因此憲法同時規定事前須經行政院會議通過，就是唯一的事前制衡機制。如果總統如果有權隨時、隨意免除行政院院長職務，只要遇到行政院院會不肯通過總統發布的緊急處分，總統就免除行政院院長的職務，再換個新院長，就能解除此項制衡機制，那將使得憲法防止濫權的規定歸零。這就是為何不能從行政院院長由總統任命的憲法規定，任意推論總統有權免除行政院院長職務的道理。

過去十六年間眾多行政院院長去職，看起來都是總統的意志使然，但其實也都必定是因為行政院院長同意配合之故。一旦到了總統行使緊急處分的時候，設若行政院院長不以為然時，旁觀者仔細思考憲法的道理，就會發現總統其實無權免除行政院院長的職務。所以大法官在解釋中所強調，新總統就任時行政院院長的辭職是禮貌性辭職一點，也就特別值得留意。就像八年前一度留任的張俊雄院長，在新總統就職之際，其實也是可以辭可以不辭，但當時的他，應該也是考慮到自己的從政理念不足以向新的立法院負責，而仍然決定辭職。總統接受其辭職，當然也是順理成章；所以吾人並不能因此說是總統強制撤換了行政院院長。

共商政權過渡作法，考驗政治人物之憲政精神

現在新的立法院即將於二月集會開始新的會期，仍然在位的總統必須接受行政院院長的義務性辭職，也必須任命一位可以領導行政院對立法院負責依法行政的行政院院長，總統也該任命一位可以符合立法院多數黨政策方向需要、而且願意接受此項任命的院長，才能合乎憲法的期待。現在新出爐的蔡英文總統當選人，以執政黨謙卑再謙卑自我期許，當也希望能夠消弭政黨之間根深蒂固的敵意。即將任滿的現任總統需要任命一位過渡時期的行政院院長，雖然沒有憲法義務與總統當選人商量，但是他願意進行商量、也願意尊重總統當選人的意見，以任命一位能與新的立法院配合的行政院院長補缺，自也完全符合憲法的規定與精神。至於任何政治人物若是提出任何批評憲法規定的看法，做為不肯遵守憲法的理由，不但不值得鼓勵，對於台灣繼續提昇憲政精神，以能成就一個更值得尊敬的民主憲政國度，其實只有傷害，沒有幫助。

是否遵從憲法的安排以繼續提升台灣民主憲政的高度，顯然是台灣所有重要政治人物當下所面臨的憲政精神考驗。天佑台灣！

＊作者為東吳大學法研所、台灣大學政研所兼任教授 （相關報導： 雙英權力該如何交接？華府特使：意願、承諾、務實 ｜ 更多文章 ）