專家評析:新加坡如何超越弱國無外交的宿命

2014-03-08 07:16

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印尼為三艘軍艦命名,引發星印兩國外交爭議(取自騰訊大家網)

印尼為三艘軍艦命名,引發星印兩國外交爭議(取自騰訊大家網)

傳統上所謂「弱國無外交」的格言,一直是彈丸小島新加坡建國以來高度警惕的生存挑戰。因此,新加坡政府的外交策略在這一點上絲毫不含糊,不斷強調國家主權平等的根本原則,並奉行獨立自主的外交路線。這個外交策略主要靠幾根支柱維繫——活絡經濟、壯大國防、開拓國際空間等等。在戰術上,新加坡也必須洞悉形勢、預判先機並身段靈活。這樣的外交藝術和能力,在今年初同強鄰印尼的軍艦命名爭議中,再度展現無遺。

印尼《羅盤報》2月初報導,印尼海軍接收三艘英國製造的新護衛艦,並決定以兩名印尼海軍陸戰隊員奧士曼(Osman Haji Mohammed Ali)和哈侖(Harun Said)的名字,為其中一艘護衛艦命名為「奧士曼哈侖號」(KRI Usman Harun)。這兩人於1965年因在新加坡烏節路麥唐納大廈(MacDonald House)引爆炸彈,造成3死33傷,被新加坡法院送上絞刑台處死。消息在新加坡引發官方強烈反應,副總理張志賢和國防部長黃永宏在2月6日代表新加坡政府,「敬重地籲請」印尼慎重考慮命名的決定。外交部長尚穆根也私下向印尼外長馬蒂表示關切。

作為東南亞幅員最大的國家,雅加達最初的反應並不讓人意外。新加坡一度被印尼前總統哈比比輕蔑地稱為「小紅點」,在一些印尼精英階層眼中,這個島國有時顯得過於自信,讓人不滿,在同老大哥打交道時,態度上不夠畢恭畢敬。在新加坡政府提出呼請後,印尼政治、司法及安全統籌部發言人巴納斯對《海峽時報》表示,印尼政府的章程規則不容他國干預。馬蒂在接獲尚穆根的關切後公開表示,印尼不會更改軍艦的命名。馬蒂說:「我如實向新加坡當局傳達資訊,我們收到新加坡當局對此事表示關注的照會,而我認為此事已告一段落了。」

在抗議無效後,新加坡政府並沒有讓事件過去,反而「借題發揮」,對內對外均取得了所要的效果。新加坡主流媒體自2月7日開始,不但詳細報導當局如何不亢不卑地同印尼交涉,更大篇幅重溫麥唐納大廈爆炸事件,以及當年(1963年至1966年)「馬印對抗」的歷史背景——印尼首任總統蘇卡諾發動「對抗」,目的是瓦解由英國殖民當局主導成立的馬來西亞聯邦,覬覦東馬來西亞的沙撈越及北婆羅洲(印尼稱加里曼丹)。新加坡當時作為聯邦一員,也遭遇印尼武裝分子的炸彈襲擊。

多名資深的新加坡外交官紛紛在報章撰文,向國民解釋政府的立場,其中以外交部巡迴大使比拉哈裡2月13日發表的《敏感度的禮尚往來》最具代表性。他指出,問題的關鍵在於印尼要求新加坡必須對印尼的利益「具敏感度」,可是卻似乎不認為他們對鄰居也應該具同樣「敏感度」。他在文中回顧了那段歷史——在「對抗」期間,身穿便服潛入新加坡的印尼特工,發動了約40起爆炸事件,且大多數非軍事目標,包括學校、酒店、戲院、巴士車頭、電話亭及住家。

比拉哈裡更具體闡述了新加坡的外交原則與靈活立場。在新加坡法院以謀殺罪判處被捕的奧士曼和哈侖死刑後,當時的的蘇哈多總統派了一名特使到新加坡,要求赦免兩人。比拉哈裡寫道:「他們是經過法律程式被判有罪的。新加坡可以用什麼理由赦免他們?這樣做也等於承認小國永遠必須向大國讓步,讓我們的主權受到不可挽回的損害。」

但是,新加坡是小國,印尼是強鄰,這是無法改變的地緣現實。因此,新加坡在堅持主權平等的外交原則之際,也必須靈活處理大國的要求。比拉哈裡說,雖然奧士曼和哈侖被處以絞刑後,印尼暴民攻擊雅加達的新加坡大使館,並燒毀新加坡國旗,可是新加坡還是同意印尼政府的請求,於1968年赦免另外兩個被捕的印尼特工並讓他們回國,原因是這兩人所放置的炸彈,並沒有造成任何人死亡。赦免兩人,加上時任總理的李光耀於1973年在奧士曼和哈侖的墳上撒上鮮花,才讓事件畫上句點,為新印接下來的和平外交關係奠定基礎。

這種先堅持原則,後靈活處理的外交做法,在新加坡後續所面對的外交危機時一以貫之。1993年,美國少年邁克菲(Michael Fay)一口氣破壞了20多輛私家車,觸犯了必須鞭刑的刑事法條。時任美國總統的克林頓公開提出赦免請求,新加坡政府私下也面對華盛頓巨大的外交壓力。新加坡最終不得不向這個超級強國讓步,但也只退了半步,新加坡總統根據內閣建議,把他的鞭刑從六鞭減為四鞭。政府很清楚,完全讓步不但將傷害國家的主權和尊嚴,也會引發國民的憤慨,進而得付出不小的政治代價。

在通過部長層級直接向印尼政府交涉,於媒體上反復闡述本身的立場之外,新加坡也利用正在樟宜機場的國際場合——2014新加坡航空展——持續發動外交攻勢。《聯合早報》2月10日報導,新加坡國防部撤回對印尼海軍參謀長出席新加坡航空展的邀請。國防部長黃永宏2月18日在國會回答質詢時表示,將不允許「奧士曼哈侖號」護衛艦停靠新加坡港口和海軍基地,新加坡武裝部隊也不可能與這艘軍艦一起進行任何軍事演習。

配合新加坡航空展同時舉辦的亞太安全會議,2月10日舉行開幕式,新加坡國防部第二部長陳振聲,對包括美中日韓與歐洲等的與會安全官員和學者發表主題演講時指出,越強盛的國家,越應該審慎地運用自己的實力。一個真正強大的國家並不是靠武力震懾,而是有自我約束的能力,無需運用強權,就能夠讓其他國家心悅誠服地支持。他說:「一些國家不斷高漲的民族主義激化了歷史的宿怨,進而加重了其政府捍衛自身立場和為歷史過錯平反的壓力。」

陳振聲項莊舞劍,「沛公」顯然不僅是印尼。2013年12月,日本首相安倍晉三在亞細安-日本40周年紀念峰會上,就試圖在共同聲明中拉攏亞細安共同針對中國,反對東海防空識別區但不果。而持續崛起的中國,在臺灣、西藏之外,也不斷公佈越來越多其他國家必須尊重的「核心利益」,其中包括對南中國海所宣示的主權,這對區域諸國形成了巨大的「選邊站」外交壓力。

「奧士曼哈侖號」外交風波對新加坡政府比較顯著的收穫,是寶貴的公民教育機會。隨著經濟的發展和承平日久,一些新加坡人開始抱怨政府花費巨額國防經費,在社會福利開支上卻錙銖必較。據美國財經媒體CNBC2月9日報導,與印尼的79億美元及馬來西亞的50億美元國防預算相比,新加坡2013年的軍費開支是120億美元。印尼官員在風波初期的高姿態,確實讓不少新加坡人意識到國家安全的脆弱。新加坡武裝部隊在航空展上展示的先進精良的武器配備,也提醒了前往參觀的新加坡人,「居安思危」並不是一句陳腔濫調。

事件雖然最初對新印關係造成一些緊張,但在新加坡的連番外交動作後,最後出現了轉圜。一開始便表示「此事已告一段落了」的馬蒂,在2月11日對《海峽時報》說,他對新加坡的反應感到意外,但認為這是溝通上的誤解。他強調,軍艦命名「沒有不良動機、沒有惡意,沒有包藏禍心」。他說,印尼重視與新加坡在各方面的關係,「我們很希望繼續順著這個軌道發展下去。」

後續還發生了一個小插曲。印尼工商會提出申請,在同新加坡一水之隔的廖內群島省峇淡島,興建奧士曼和哈侖的雕像作為紀念;廖內群島省省長莫哈末沙尼即刻勸請印尼工商會取消計畫,他說:「依目前的情況,請再三考慮(建雕像計畫),不要添加更多麻煩。」負責審批申請的峇淡島自由貿易區管理機構發言人表示,奧士曼和哈侖是國家英雄,應受到印尼人的尊敬及緬懷,但是在峇淡島建雕像很突兀,因為這涉及政治課題,應由中央政府處理:「萬一在這裡投資的新加坡人因此撤資,那該怎麼辦?」

「弱國無外交」在新加坡獨立之前已經是嚴峻的地理宿命,獨立之後也無法擺脫;雖然今天新加坡已經擁有發達的經濟和強大的國防,國際能見度也相當高,這種地緣政治上的先天缺憾,只能意味著將來還是得不時遭遇類似的挑戰。熟悉新加坡外交思維的比拉哈裡,就在另一篇文章中指出這個無奈:「小國唯有在強國勢均力敵,同時能夠在強國之間保持平衡時,才能享有獨立自主。這在持續不斷的變化更為激烈且更不可預測的條件下,尤其艱難。」

*作者為新加坡資深媒體人,聯合早報評論員,(原文刊載於星加坡《早報網》及騰訊大家網http://dajia.qq.com/blog/376305051418571

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