汪浩觀點:美國會保障臺灣的安全嗎?

2016-12-18 07:10

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汪浩表示美國會保障臺灣的安全嗎?圖為美國海軍第七艦隊旗艦藍嶺號。

汪浩表示美國會保障臺灣的安全嗎?圖為美國海軍第七艦隊旗艦藍嶺號。

2016年12月初,美國參、眾兩院通過「2017財政年度國防授權法」,國會兩黨展現對臺灣的一致支持,授權美國政府推動美臺高階軍事將領及國防官員的交流,這是國會升級37年來美臺低調的軍事交流。當年,臺美斷交後,蔣經國總統領導臺灣朝野歷盡艱苦,推動美國國會通過「臺灣關係法」,才為臺灣的安全和對臺軍售爭取到某種保障。

美國前總統卡特(Jimmy Carter)與中國前領導人鄧小平(維基百科)
1978年12月16日,美中簽署「中美建交公報」後,卡特總統單方面聲明「美國將繼續關心臺灣問題之和平解決」。美國前總統卡特(Jimmy Carter)與中國前領導人鄧小平。(取自維基百科)

1978年12月16日,美中簽署「中美建交公報」後,卡特總統單方面聲明「美國將繼續關心臺灣問題之和平解決」。12月16日凌晨2點,美國駐臺大使安克志通知蔣經國,美國即將終止美臺「共同防禦條約」,蔣經國震驚之餘立即質問:「一方面說和平解決臺灣問題,一方面又說臺灣問題由中國人自己解決。如共匪揚言此為其內部問題將何言以對?…共匪難道會同意用和平手段解決這個問題嗎?…事實上美國過去曾要求共匪公開聲明不以武力解決臺灣問題,共匪難道答應了嗎?」面對蔣經國一連串的逼問,安克志無言以對,只能回答:「沒有」。

19871年,周書楷黯然帶領中華民國代表們,退出聯合國。
1971年,周書楷黯然帶領中華民國代表們,退出聯合國。

實際上,蔣經國對美國斷交毀約是有心理準備的,按照事先準備的「應變計畫」,蔣經國在此後的四個月裡,領導臺灣外交人員為國效力,努力推動美國國會通過「臺灣關係法」。中華民國駐美外交官在胡旭光公使領導下,竭盡所能地向國會議員遊說,闡述臺灣的主張。大敵當前,不少民間人士,例如企業家辜濂松等「七壯士」,自動組團去華府拜會國會及行政部門,以尋求改進臺美關係的可能性;「聯鼎」事務所丁懋松律師以三個月的時間全力協助外交部對美談判;甚至在紐約養病的宋美齡也都積極參於對國會議員的游說工作;流亡美國的彭敏明和陳唐山也應邀在國會作證,反對中國武力侵臺。集眾人之力,最終使「臺灣關係法」在某種程度上補救了美國終止「共同防禦條約」對臺灣安全的衝擊。

1978年12月20日,外交部次長錢復約見安克志,首次要求美國為繼續軍售立法:「關於鄧匪小平及華匪國鋒不允許美對我繼續提供武器之言論,吾等均已有所悉。貴國一再強調關切臺灣之安全和福祉,故對我武器之提供必感至為重要。在中美仍有外交關係時,我軍方已發現向貴國作軍事採購至為不易,至中共人員派駐貴國後,此事當益形困難。故我要求貴國能採取立法行動為確保臺灣之安全,應便利對我繼續供應軍品。」可見,中華民國外交部此時已對美國國會立法的實質內容提出了明確和正式要求,事後証明,「臺灣關係法」基本上滿足了這些要求。

1978年12月27日,美國副國務卿克里斯多福抵臺磋商美臺未來關係。在談判一開始,蔣彥士外長就指出「卡特總統一再強調對中華民國人民的安全與福祉的關切;而這一政策的實現,全靠這一地區的安全是否得到保障。我們認為僅憑判斷或期待中共『無意』或『不能』用武力侵略臺灣,是不切實際,非常危險及有嚴重後果的。」因此,蔣彥士再次要求「美國政府應立即經適當的立法,對中華民國的安全繼續提供具體有效的保障(包括同意不斷的供應現在和將來所需武器在內)。」

12月29日,蔣經國第二次接見美國代表團,親自提出臺美關係的五項新原則:「持續不斷、事實基礎、安全保障、妥訂法律以及以政府關係為依據。」蔣經國提出「為確保西太平洋地區,包括中華民國之和平及安全,美國亟需採取具體有效的措施,並對此一地區各國重申其保證。」雖然卡特總統曾表示,在臺美「共同防禦條約」終止以後,他仍將關切臺灣地區的和平與安全,並繼續向臺灣提供防禦性武器。但蔣經國並不放心美國口頭上的保證,因此強烈要求「美國必須就此項承諾向我國提出法律上的保證。」幾天之內,臺灣反覆要求美國立法保證繼續向臺灣提供防禦性武器,而且提出的級別一次比一次高。美國代表團則辯稱中共並無必須以動武來解決臺灣問題之迫切理由,現在中共也無能力對臺灣發動有效之兩棲登陸作戰;另外,北京必須避免採取可能危及其與美日間良好關係的行動。美國判定臺灣沒有安全上的迫切需求,克里斯多福甚至表示,美國政府不可能再對臺灣提供安全保證。

接著,不顧臺灣的要求,1979年1月29日,卡特政府向國會提出對臺關係「綜合法案」草案,以規範美國與「臺灣人民」在「非官方」基礎上維持商業、文化等關係。該草案極為粗糙,完全缺乏保障臺灣安全和對臺軍售的條款。針對卡特政府的消亟態度,蔣經國堅決推動美國國會修改卡特的草案。就在卡特政府提出「綜合法案」的前幾天,即1979年1月26日,蔣經國接見美國艾希布魯克議員等訪問團時表示「美國政府與人民對下述三點必須確切體認:一、政治上:今天已有八億中國人口在水深火熱之中,美國絕不可以再讓自由中國一千七百萬的人民,接受殘酷的共產制度,落入火坑。二、 經濟上:近十年來的蓬勃成長,中華民國已成為世界經濟體系的重要部份,同時也是美國的重要貿易伙伴。今後在我國的經濟成長及與美國之間的貿易都不可以使之萎縮。三、軍事上:臺灣地方雖小,但在戰略地位上卻無比的重要。往昔太平洋能夠安定,與我們的存在及中美協防條約息息相關。如果太平洋防線上失去我們,美國的太平洋防線即為之突破,而必須退到夏威夷。以上三點是基於中美兩國的共同命運,兩國共有的利益與前途而提出的。」

蔣經國(取自維基百科)
蔣經國(取自維基百科)

1979年2月2日,蔣經國在接見「中美經濟協會」主席甘乃迪(美國前財政部長),討論美國國會與總統爭執「臺灣關係法」立法時,兩人最關心的,就是中華民國的安全問題。他們討論雖然國會情勢對臺灣有利,但它的運用則要靠臺美雙方的共同努力。甘乃迪告訴蔣「如史東參議員提出的法案,針對著中華民國的安全問題。我們希望美國行政當局能夠接受,而事實上也可能被接受。這正是我們需要努力促成,協力推動的問題之一。」甘乃迪還透露,針對中華民國安全問題所提的議案,國務院官員曾表示:「卡特總統雖因受制於對匪的承諾,無法提出有利於中華民國的法案,但是一旦有利於中華民國的法案在國會通過之後,卡特總統將不會否決。」蔣經國回答「目前正是我國最需要美國人民對我們的支持與鼓勵的時刻,他們的協助,無任感銘。」

1979年3月16日,蔣經國在接見美國「聯合國同志會」時指出:「安全對我們是很重要的,匪偽政權可能已將解決臺灣列為急務,在口頭宣傳上,匪偽高唱『和平統一』,但是,它絕不會不使用武力。當面對武力侵犯時,我們的戰力需要加強。…中華民國有兩百萬後備軍人,因此人力並不構成問題。重要的是,貴國多年前提供的裝備,就今天的戰鬥而言,已形落伍。我們需要新武器來防衛自己,抵禦匪軍的侵襲。」

當時,卡特的「綜合法案」在國會審議時飽受批評,保守派和自由派的兩黨議員都批評卡特未給予臺灣安全保障。1979年2月15日,蔣經國致電當時在紐約的宋美齡「希望美國國會能為臺海及西太平洋安全立法,或可以稍補中美斷交最大之缺陷與遺恨。」當國會議員考量美臺未來關係時,臺灣安全始終是他們的關切所在。臺灣駐美外交官與美國國會密切聯繫,提供資料和建議,由於這群駐美官員的努力,也使得整個國會氣氛逐漸轉向親臺,並決心在臺灣安全上負起責任。最後,在議員們針對臺灣安全提出的許多議案基礎上,國會大幅更改了行政當局送交審議的草案,並將該法案改名為「臺灣關係法」,以作為美國與無邦交的臺灣進行交往的法律依據。 國會議員對制定新法案的努力,顯示臺灣在美國有很多的朋友。

美國國會眾參兩院分別在1979年3月28日及29日表決通過「臺灣關係法」,4月10日,經卡特簽署成為美國國內法律並追溯自1979年1月1日生效。美國訂定該法的要旨為:「本法乃為協助維持西太平洋之和平、安全與穩定,並授權繼續維持美國人民與在臺灣人民間之商業、文化及其他關係,以促進美國外交政策」。根據「臺灣關係法」,美國明確宣示對臺灣安全政策如下:

‧一、西太平洋地區的和平及安定符合美國的政治、安全及經濟利益,而且是國際關切的事務;

‧二、美國決定和中華人民共和國建立外交關係之舉,是基於臺灣的前途將以和平方式決定這一期望;

‧三、任何企圖以非和平方式來決定臺灣的前途之舉——包括使用經濟制裁及禁運手段在內,將被視為對西太平洋地區和平及安定的威脅,而為美國所嚴重關切;

‧四、提供必要數量的防禦性武器,使臺灣維持足夠之自衛能力;

‧五、維持美國的能力,以抵抗任何訴諸武力、或使用其他方式高壓手段,而危及臺灣人民安全及社會經濟制度的行動。任何對臺灣社會經濟制度之威脅,美國總統應立即通知國會,依照憲法程序採取適當行動。

「臺灣關係法」在某種程度上修改了美國行政當局不利於臺灣安全的政策,類似這樣的情勢在三權分立的美國較易發生。同時,美國憲法未規定國際法高於國內法,而國會亦有權制定影響國際協議效力的法律。事實上,「臺灣關係法」是經美國國會參眾兩院通過,總統簽署生效的,而美國與中華人民共和國之間的三項公報只是美中行政當局簽署的協議, 並非經過兩國立法機構批准的國際條約,所以,從美國國內法角度看,「臺灣關係法」的效力高於三項公報。由於「臺灣關係法」的效力,臺灣與美國所維持的關係,成為臺灣與無邦交國維持實質關係之最高型式。

1979年9月3日,蔣經國再次接見「中美經濟協會」主席甘乃迪,回顧了他處理臺美斷交的過程,他說「我們的確體驗到處理中美問題的困難。但一直堅守著既定的政策與原則,尋找適當的新途徑來求取中美關係的進一步發展。」臺灣多年來在美國國會培養的友誼,使國會不顧中國的反覆強烈抗議與鄧小平親自到國會遊說,而將卡特政府所提的「綜合法案」認真審議修改為「臺灣關係法」,成為37年來美臺關係的基石。回顧「臺灣關係法」的立法過程,臺灣朝野對美國國會的成功遊說也是功不可沒的。

美國總統當選人川普。(美聯社)
美國總統當選人川普對中國擺出強硬姿態,打破37年慣例而與臺灣總統蔡英文通電話,還揚言有可能揚棄「一個中國」政策。(美聯社)

最近,美國總統當選人川普對中國擺出強硬姿態,打破37年慣例而與臺灣總統蔡英文通電話,還揚言有可能揚棄「一個中國」政策。中國官媒「環球時報」2016年12月12日回應,除了痛批川普「懵懂」,也警告說臺海將出現「真正的風暴」,中國將優先考量以武力收復臺灣。未來關鍵在於,臺灣將如何推動川普政府忠實執行「臺灣關係法」以對抗中國對臺灣的武力危脅。

*作者為牛津大學國際關係學博士

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