蔡育岱觀點:你建交我斷交,還要堅持「一個中國」原則的外交模式嗎?

2019-10-28 06:20

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令人比較痛心的是,在臺灣不管是藍綠政府,長期刻意不願面對臺灣在國際社會真的地位,強調維持現狀、中華民國=臺灣,既使藍綠政府都於臺灣內部主張自己是國家,但是在國際社會上並未一貫主張是獨立國家,導致產生自相矛盾的現象。(資料照,顏麟宇攝)

令人比較痛心的是,在臺灣不管是藍綠政府,長期刻意不願面對臺灣在國際社會真的地位,強調維持現狀、中華民國=臺灣,既使藍綠政府都於臺灣內部主張自己是國家,但是在國際社會上並未一貫主張是獨立國家,導致產生自相矛盾的現象。(資料照,顏麟宇攝)

2019年9月,中華民國政府相繼與索羅門群島與吉里巴斯斷交,幾乎臺灣的媒體與官方紛紛報導這兩國「決定中斷與臺灣的外交關係轉與中國建交」。一時間媒體與臺灣民眾擔憂臺灣的邦交國只剩下15個國家。

「怎麼辦老師?只剩15個國家承認我們國家,我們(臺灣)主權再次受挫」,這是在校園普遍得到的聲音,然而今日藉由這平臺,我想跟關心臺灣外交處境的讀者說明一件大家長期認知錯誤的觀念,就是在整個國際社會與國際法的認定上,斷交的意涵並不是索羅門群島、吉里巴斯與臺灣斷絕外交關係,而是這兩個國家斷絕與中華民國政府的外交承認,轉採承認北京的中華人民共和國政府代表中國的合法政府意涵。

換言之,臺灣民眾普遍的認知錯誤在於,誤以為這僅剩的15國邦交國是對臺灣主權地位的承認與支持,殊不知這15個邦交國在國際政治、國際法的意義上,只是證明全世界有15個國家承認在臺灣的中華民國政府才是代表全中國的合法政府。所以才會有「你建交、我就斷交的模式」,因為兩岸一直以來就是屬於「一個中國」原則的外交模式,並行使於國際法上的政府承認(Recognition of Governments),而非國家承認(Recognition of States)模式,差異就在於國家承認是一種法律承認(de Jure Recognition),並具有永久性,只要被承認的國家繼續存在,這種承認就一直有效,不能被撤銷(國家承認不可撤銷原則,除非這個國家遭致滅亡)。

相較之下,政府承認是一種非正式的事實承認(de Facto Recognition),具不穩定性質,這種承認一般發生在承認新政府的場合。根據現代國際法理論,與中華民國政府建立邦交的國家,都是一種「政府承認」的行為,決非是給予中華民國是一個國家的「國家承認」模式。而且這種模式讓中華民國從1912年1月1日繼承清朝政府代表中國,並由1949年10月1日中華人民共和國建政(所以對岸都說建立政權,而非建立國家)後迄今,就是這樣在國際場域與我們「你建交、我就斷交」競爭,甚至在1971年之前,中華民國政府在聯合國還是代表整個中國的合法政府,惟1971年10月25日第26屆聯合國大會2758決議後,才改由對岸的「『人民的』中華民國」(People’s Republic of China)繼承中國的合法政府。這裡有一個觀念要糾正臺灣民眾就是,中華民國並不是聯合國1945年的創始會員國,而是中國這個國家才是聯合國的創始國家,只是當時代表中國這國家的政府叫做中華民國。

簡言之,中國這個國家一直都在聯合國,而中國這個作為國際法上的國家自古一直都在國際社會,變的只是內部政權的更迭,故兩岸不是南北韓模式,亦不是東西德模式,上述兩例都是標準屬於國際法上分裂國家的兩國模式,分裂國家係指在法律上仍繼續的一個國家,但卻暫時分裂成國際法上兩個以上具同等地位而可行使國家主權的部分國家,但分裂國家最終卻因冷戰期間美蘇強權間的利益衝突,而成「國際型分裂國家」同時存在聯合國;反之,而中國卻由於1971年聯合國大會2758決議後,只成為「內爭型分裂國家」,即未分裂成兩國並存於聯合國內,而是一進一出。所以馬英九前總統才會說「兩岸不是國際關係」,因為國與國之間才有所謂國際關係,相對兩岸不是國際關係,那兩岸就成為所謂國內關係。令人比較痛心的是,在臺灣不管是藍綠政府,長期刻意不願面對臺灣在國際社會真的地位,強調維持現狀、中華民國=臺灣,既使藍綠政府都於臺灣內部主張自己是國家,但是在國際社會上並未一貫主張是獨立國家,導致產生自相矛盾的現象。

中華民國國旗於索羅門群島。(圖/老黑)
中華民國國旗於索羅門群島。(資料照,老黑)

(一)兩岸不是兩國、中華民國只是政府不是國家

這個標題可能遭致許多主張華獨、天然獨、中華民國是一個主權獨立國家立場人士的抗議,然而當臺灣朝野與社會各界以依照「憲法精神」來詮釋兩岸關係立場時,就不然發現兩岸不是兩國,而是中國這個國家內部的兩個政府,所以我們的《中華民國憲法增修條文》會指出我們為「自由地區」,是指自1955年大陳島撤退之後迄今,中華民國實際管理的領土(臺澎金馬),並與1949年國共內戰後由中華人民共和國實際統治的「大陸地區」相對。在參與外交部、陸委會、調查局、國安局、國防部等中央單位的會議上,往往發現在文件上所提及中國的「中」字被加框,例如美「中」貿易戰、美「中」關係等,並用中共指稱對岸當局,而非用中國,用以區別我方才是合法「中國」的政府。

(二)「一個中國」原則的外交模式不利臺灣「主權」的發展

截至目前,多數的臺灣人民主張「維持現狀」,維持中華民國憲政體制的現狀,儘管多數民眾自認中華民國是個國家,並有別於對岸中華人民共和國,並讓中華民國=臺灣並存於國人政治認同上,當然此觀點有其特殊的陳述事實與發展階段過程。藍綠雙方皆有其各自的論述方式,而詮釋者的政治判斷與政治立場,才是決定此論述的真實意義,讓中華民國=臺灣成為最大公約數。如民進黨蔡英文總統表示「臺灣就是中華民國,中華民國就是臺灣」,而馬英九總統則是:重申「中華民國是我們的國家,臺灣是我們的家園」;易言之,中華民國=臺灣這種主張會讓臺灣歸屬問題獲得解決,使中華民國取得了臺灣的法律地位,導致臺灣地位已非未定論,在這樣的情形下,我方所採「一個中國」原則的外交模式更不利臺灣「主權」的發展。當臺灣屬於中華民國政府,而中華民國政府同時遵照「憲法精神」維持兩岸「一個國家」關係時,就會間接讓北京的中華人民共和國政府有權利繼承臺灣的一切,當然在臺灣的中華民國政府亦是有權利繼承對岸。

筆者曾經在北京大學會議中詢問,如果你們要求臺灣民眾需對中國的認同,那為何要對國際場合舉青天白日滿地紅旗子吶喊的臺灣民眾抗議,因為至少這面旗子在聯合國代表中國直至1971年,它至少還是象徵中國。雖換來當場中國學者的嘲笑戲謔,但是他們的話語卻是懇切:「蔡老師,其實我們都知道,還蠻高興你們至少是拿那面旗子,因為那面旗子有中國的影子存在,只是你們如果要拿,就要拿中國合法的旗子,你們那面我們1949年後就不拿了」。這就是我常常強調多數的臺灣人民不能接受北京政府所提出的「一國兩制」方案,但是他們卻可以接受「維持中華民國體制」現狀所導致憲法下的「一國兩制」現狀:就是一個在國際法下的國家:中國,但是目前有兩個代表它的政府:一個是1912年成立的中華民國政府與另一個1949年建政的中華人民共和國政府。相信很多讀者會抗議作者這樣的論述方式,這是因為多數臺灣人民受到政府刻意混淆,對於國家構成的要件與國家成立的條件不清楚。

20190920-外交部長吳釗燮20日針對吉里巴斯與我國斷交召開記者會說明。(顏麟宇攝)
外交部長吳釗燮針對吉里巴斯與我國斷交召開記者會說明並向國人道歉。(顏麟宇攝)

(三)臺灣雖符合國家要件,但仍不是國際法上的國家

國家享有國際法所賦予的權利及義務。國家係在國際法秩序下,具有法人格的主要實體(legal entity)。根據1933年美國及拉丁美洲國家所共同簽署的「蒙特維多國家權利與責任公約」(Montevideo Convention of 1933 on the Rights and Duties of States)認為,要成為國際法主體,國家必須要具備下列四項要件:即「固定的領土」(a defined territory)、「一定的人口」(a permanent population)、「有效統治政府」(an effective government)、「和其他國家發生關係的能力(即具有進行國際活動之能力)」(the capacity to enter into relations with other states)。所以臺灣民眾常常以此四要件來論證臺灣是國家資格。然而,第四點「和其他國家發生關係的能力」(即是主權能力),殊不知我方政府其實都是用這種「一個中國」原則在國際社會進行外交模式,但在臺灣內部卻又時時刻刻主張自己是國家,名字叫臺灣或中華民國。

雖然臺灣民眾常常自詡臺灣經歷民主化、國會全面改選、總統直選等,已經徹徹底底具備是一個國家,但是在現代國際法理論下,新國家成立沒有民主化這個選項,民主化無法建國,新國家成立的方式只有無主地建國、合併形成新國家、分離獨立形成新國家、分裂形成新國家,以及早期殖民地獨立等。譬如假使我們在房子內部大型整修,切割出售與出租,產權雖複雜,但是沒有到戶政開立新門戶,那對外來說,一般民眾與郵差在送信的認定上也是沒有任何的異動。是故,什麼稱為國家,國家是在一定的領土內擁有內部和外部的主權,雖然中華民國政府擁有臺灣的內部主權,但外部主權受限,更嚴重的是,多數臺灣人民不知這外部主權是「一個中國」原則的外交模式,而現今只淪有15個邦交國承認它的外部主權是代表中國。

總結而言,當我們在談及臺灣歸屬的同時,臺灣在國際法上就不是一個主體,而是一個客體,因為臺灣不是國家,所以才有屬於誰的問題,我們不會去談論英國是誰的、日本是誰的,但臺灣的歸屬目前有兩個政府主張擁有,一為中華民國政府,另為中華人民共和國政府,而在實際的管轄下,已確認屬於中華民國政府有效統治,而中華民國官方對外所堅持的這種「一個中國」原則的外交模式、憲法精神,卻讓臺灣隸屬於中國的一部份,這是來自多數臺灣人民「維持中華民國現狀」的主張。

*作者為國立中正大學戰略暨國際事務研究所教授、台灣國際法學會理事、臺灣憲法學會理事。本專欄由台灣國際法學會與中華民國國際法學會共同合作。

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