陳振川觀點:健全建設部組織及法令,才可避免一再斷橋之憾

2019-10-15 06:40

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政府輪替,橋梁卻如同人體一様艱深難測,有急性重症,也有慢性病,檢測維修不足,一再出狀況。不從制度面進行改革,下次斷橋會是什麼原因造成呢?(資料照,國防部提供)

政府輪替,橋梁卻如同人體一様艱深難測,有急性重症,也有慢性病,檢測維修不足,一再出狀況。不從制度面進行改革,下次斷橋會是什麼原因造成呢?(資料照,國防部提供)

南方澳跨海大橋之瞬間崩跨,奪走六條無辜人命,媒體強力報導,民代爭搶質詢,各界專家紛提斷橋原因,檢調及政府也啓動調查究責,難免有人先被要求下台,總統、院長、部長紛紛做了宣示開了支票進行全面橋梁檢測,這一部部的戲隨著時間斷橋發生就在演一次。921大地震橋崩,政府強化近斷層及垂直地震力要求,后豐大橋斷了,政府強化橋墩沖蝕檢測,南方澳跨海大橋斷了,啓動懸吊鋼索之防蝕檢測要求。政府輪替,橋梁卻如同人體一様艱深難測,有急性重症,也有慢性病,檢測維修不足,一再出狀況。不從制度面進行改革,下次斷橋會是什麼原因造成呢?

遍佈橋梁及基礎建設都有安全問題

交通部於民國86年進行「台灣地區橋梁安全管理策略探討與制定」研究,後續也對橋基沖刷、耐震補強、檢測制度等做了一系列研究及規範法制化,於民國96年頒佈「公路橋梁檢測及補強規範」(並於107年修訂),所屬運研所也建立一套適用於一般性橋梁之橋梁維護管理管理系統,然而,橋梁崩斷仍持續發生,連交通部下屬機關之橋梁竟然發生長期不進行檢測情況,令人遺憾。橋梁工程是專業並具複雜性,知識跨越工程各領域,但是從中央各部會(交通部、內政部、經濟部、農委會等)、國營機關、地方政府都主管橋梁,各機關專業能力及財力參差不齊。如何建立一套長遠合理機制,並可落實執行才是正道。

豈止是橋梁,下次災難可能因隧道、道路大型邊坡、大埧、輸配電設施、堤防、地下管線、建築物等因老舊劣化維護管理不良而發生致命崩壞事件,而這些不同類型關鍵基礎設施,也都是分屬中央各部會及機關管理,其管理制度及專業能力也各有不同。

20191003-南方澳跨港大橋坍塌第三日,斷裂鋼索仍懸掛於現場拱形橋體。(顏麟宇攝)
南方澳跨港斷橋,斷裂鋼索懸掛於現場拱形橋體。(資料照,顏麟宇攝)

公共設施管理體系,經費預算編列須制度化

后豐大橋斷橋後,行政院公共工程委員會曾於民國97年10月奉行政院研議制定「公共設施效能提升及維修法」之立法研究,計劃執行整合協調各部會機關,碰到最困難問題就是維護管理預算編列,行政院主計總處表示「政府已投入相當經費辦理危險公共建設之整建及維護,且對公共設施需重建或緊急重大維修時,预算法及災害防救法均已對經費動支有明確規定,同時中央政府累計債物未償餘額已接近公共債務法規定之上限,財政確實極為困窘,實已無空間再編列特別預算。而主政之各部會亦各常有本位主義,例如交通部即表示該部業於專法(公路法鐵路法等)訂定轄管交通設施之修建、維修及養護規定,並依專法之授權訂定管理法規、規範來作為執行依據。

惟最關鍵問題是各機關均認為編列維修預算會排擠其他建設預算。若是沒有法源依據,各機關認為編列預算有所困難。在此矛盾情況,各機關怎能將所管轄基礎設施管理維護好。

也因此,公共工程委員會祇得以考慮政府財政困窘、組織改造及各主管機關已經訂定維護管理法令,在將各機關權責納入「公共工程全生命週期管控機制參考手册」後,結案並解除列管。

然而,歷經九年,眾多公共設施更加老舊劣化,現今各機關在編列維管預算仍有嚴重困難,仍然以「新建優於維護」運作,一般檢視維修雖勉予執行,但需求經費拾數百倍,而和安全最有相關之特殊橋梁、專業深度檢測及維修改建之工作,仍然被忽略。仍有機關甘冒風險怠惰行事,這也是橋梁斷崩之關鍵原因。建議政府及立法院應該依循類如美國、日本等模式,再努力透過立法制定「公共設施效能提升及維修法」,才能翻轉公共設施輕忽維修預算編列及重新建輕維護之情勢。

20191003-國民黨團召開南方澳橋斷慘劇,痛切檢討積極善後記者會,會前默哀一分鐘。(盧逸峰攝)
國民黨團召開「南方澳橋斷慘劇,痛切檢討積極善後」記者會,會前默哀一分鐘。(資料照,盧逸峰攝)

政府組織改造背道而行 造成管理紊亂

政府組織改造在工程建設管理越改越亂,本應整合人、事、權,現所推動之工程事務職權反而分屬更多部會,工程會被肢解,原預定設置之「交通及建設部」更徒具其名,在賴內閣決策下,建設部內涵已經不見了,違反已頒布行政院組織法之規定。先進國家,特別是歐美日本等,領先邁入橋梁及公共設施高齡化及安全管理問題,以鄰近國土環境類似之日本為例,它們進行政府組織改造,是在組織上經由「國土交通省」整併,其職責相當於各國的 交通部與 建設部(或如韓國之國土交通部),掌管的 國土規劃與開發、 基礎設施建設、 交通運輸、 氣象、 海事安全、 觀光事業推動等。所有國家建設包括橋梁交通設施、港灣、水利設施、水保、建築、下水道、環保等全部納於國土交通省下,各項法令規範也可從生命週期考量進行整合修訂,工務體系人員也可流用而累積經驗。然而,我國前述工程事務之執行及維管分屬於各部會,常因部會工程專業不足,工程執行品質及效率不佳,維護管理更各行其事。中央政府工程部會組織健全是珍惜國家基礎建設重要性,重視國家經濟發展及人民生活福祉最根本問題,建議政府應再藉此斷橋契機,好好檢討政府工程組織再造現況之妥適性,切莫走上後悔之路。

*作者為台灣大學土木系名譽教授,唐奬教育基金會執行長

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