黃靖麟觀點:國家利益與新公共管理的年代─評ECFA與高鐵南延案

2019-10-12 06:40

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行政院長蘇貞昌宣布高鐵延伸至屏東一案,也被評為碾壓文官價值。然而,真是如此嗎?。(資料照,屏東縣政府提供)

行政院長蘇貞昌宣布高鐵延伸至屏東一案,也被評為碾壓文官價值。然而,真是如此嗎?。(資料照,屏東縣政府提供)

日前,中華民國大陸委員會副主任委員邱垂正,針對大陸方面是否可能終止兩岸經濟合作架構協議(ECFA)的問題,其表示:「政府不樂見陸方以政治因素片面停止執行兩岸協議,這對陸方的國際形象也有負面影響。」此引起在野人士的批評,更以總統蔡英文在2010年擔任民進黨主席時曾批評ECFA是糖衣毒藥,何來今日執政後卻以政府不樂見中國大陸單方取消協議呢?此外,行政院長蘇貞昌宣布高鐵延伸至屏東一案,也被評為碾壓文官價值。然而,真是如此嗎?筆者擬用國家利益與新公共管理的概念,反省是否符合當代民主治理的需求。

前陸委會主委賴幸媛為ECFA辯護時,國民黨立委避之唯恐不及。(中評社)
總統蔡英文在2010年擔任民進黨主席時曾批評ECFA是糖衣毒藥,何來今日執政後卻以政府不樂見中國大陸單方取消協議呢?(資料照,中評社)

事實上前述兩個命題,這就是國家利益(national interests)與政黨競爭(party competition)的「矛盾」(paradox)現象,也就是說在民主國家中,政黨以執政為目標,因此執政黨會透過各種經濟政策使「經濟選民」投票支持(economic voting);在野黨為追求執政,則透過批評執政黨的政策可能損及主權(sovereignty),取得理性選民投票的支持(rational voting)。事實上,經濟投票就是理性投票,只是本文刻意用中文文意來區別不同;即國民黨的政黨競選政策可能是以「經濟發展為主」,民進黨的競選政策可能是以「主權發展為主」。

那什麼是國家利益呢?知名國際關係學者摩根索J. Morgenthau就說:「只要世界在政治上仍是由國家所組成,那麼國際政治中實際上最後的語言就只能是國家利益」。而國家利益是多元變化的主觀偏好,會隨著該國成員的需求與希望的改變,而隨之變動。因此,國家利益乃是社會中多元利益團體的最大公約數,國家領導者不應將其自身對於國族命運的願景,強加在人民及社會之上,而是應該扮演誠實的「經紀人」(broker)而非「傳教士」(priest)的角色。換句話說,從民主政治理論來看,蔡英文是以政治理念取得多數國人認同因此當選總統,但是執政的時候以國家利益為依歸,並未一廂情願的將其政治偏好強加於多元的臺灣社會當中,是故在執政黨的主權觀點下仍能繼續執行前朝的ECFA政策,此值得肯定。

 屏東縣議會議長周典論今率領30名議員針對「高鐵南延屏東」發起公民連署。(擷取自網路影片)
行政院長蘇貞昌宣布高鐵延伸至屏東一案,外界批評碾壓文官當時評估不應南延的專業建議,但是以NPM理論觀點來看,則反而看出文官專業的特質,能夠與時俱進因應政策而有所改變。(資料照,擷取自網路影片)

再者新公共管理時代(New Public Management, NPM),注重政治權威的管理,強調民主與行政間關係,亦即公共管理無法自外於政治系絡而運作。因此在文官體制中需注重外部公民社會的環境,以建立具有回應性、彈性、與學習型的公共組織;公共管理與公共政策密切相關,文官應關心政策的制定、執行與評估,以提高公共服務的品質。再用這個觀點來看,行政院長蘇貞昌宣布高鐵延伸至屏東一案,外界批評碾壓文官當時評估不應南延的專業建議,但是以NPM理論觀點來看,則反而看出文官專業的特質,能夠與時俱進因應政策而有所改變。

馬英九政府時期明定,文官五大核心價值:廉正、忠誠、專業、效能、關懷等。所謂關懷的概念,就是NPM時代的文官需注重外部公民社會環境,以建立與發展具有回應性與彈性的政策,無論是ECFA或高鐵等案,在NPM的時代都是回應公民社會的期待與國家利益。至於,政策是否有效?選民是否認同?在2020年的元月11日,選民會給我們一個正確的答案。

*作者為副教授/學術工作者

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