台美中70年歷史糾葛》美國對台政策的「去中國化」:川普政府推動台美關係正常化

2019-10-03 21:30

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中國軍機為十一閱兵操演 (2019年9月22日)。(AP)

中國軍機為十一閱兵操演 (2019年9月22日)。(AP)

今年是中共建立政權70周年。回溯過去70年來兩岸關係及美國在與台灣斷交前後至今的對台政策變化,對台灣地位如何定義是核心問題。

北京堅稱台灣自古以來就是中國領土不可分割的一部分,但台灣內部一直對此存在分歧。美國在中華人民共和國成立30年之後才給予北京外交承認,但華盛頓持續維持與臺北的非正式關係,並且在北京堅持台灣為其叛離省分並威脅以武力實現統一之下,提供台灣包括軍售在內的安全援助。

1949年共產黨建政,國民黨政府退守到台灣,兩岸形成各自分立的局面,蔣介石與毛澤東政權相互以「匪」稱之,美國持續與台灣的中華民國(ROC)政府維持外交關係,一直到1979年卡特總統任內,華盛頓與臺北斷交並與北京建立外交關係並為止。

美國曾考慮承認北京

在中共建立政權初期,美國曾考慮要承認毛澤東的中華人民共和國。

前白宮副總統錢尼特別助理葉望輝(Steven Yates)在接受美國之音採訪時,談到這段美國對台政策轉變的歷史背景。

前美國副總統錢尼國安顧問葉望輝在傳統基金會參加臺灣總統蔡英文視訊演講活動 (2019年3月27日)。(翻攝自美國之音)
2019年3月27日,前美國副總統錢尼國安顧問葉望輝在傳統基金會參加台灣總統蔡英文視訊演講活動 。(美國之音)

葉望輝說,中華人民共和國成立時美國正處於二戰後的重建階段,美國一般看法認為,既然毛澤東的共產黨在與蔣介石的國民黨這場國共內戰中取得勝利,美國也應該並準備承認中華人民共和國,但當時包括國會和許多政治人物仍然支持蔣介石的中華民國,因此美國內部對這個問題有許多辯論,看法並不一致,隨後韓戰爆發,美國也不再考慮承認中共政權的問題。

關於這段歷史,中國外交部在解說「武力解放台灣方針的調整」的文件上說,1953年韓戰結束,台灣和美國開始討論簽訂共同防禦條約的問題,1954年7月,中國共產黨和中國政府再次提出解放台灣的任務,表示不允許美國軍事干涉和佔領台灣,並且從當年9月3日開始炮擊金門,美國政府也在12月2日與國民黨的蔣介石簽訂美台《共同防禦條約》,北京認為這是美國有意阻撓中國統一。

1955年1月,解放軍發動渡海戰役,攻克了一江山島,隨後美國協助台灣守軍和居民撤出大陳島。中國外交部的歷史敘述說,此後「鑒於美國插手台灣事務,出現台灣問題複雜化、國際化的傾向,中國共產黨及時調整了對美對台的政策,提出了和平解放台灣的主張。」

1950年從南韓眺望38度線,當時美中分別支持南北韓戰爭。中國正在籌備「十一國慶」,展現70年來在經濟、軍事等發展方向的繁榮。(AP)
1950年從南韓眺望38度線,當時美中分別支持南北韓戰爭。(AP)

這段時間台灣的地位也一直隨著歷史在變動。

葉望輝說,當時台灣從戰後日本殖民地變成「多少有一些」是中國一部分,接著「幾乎」要被視為是中華人民共和國一部分,又到冷戰期間的中華民國流亡政府,一直到尼克森總統上臺後深陷越戰,為平衡當時的蘇聯而做出與中華人民共和國關係正常化的「戰略決定」。

葉望輝說:「再一次,美國看似準備要犧牲它在台灣的權益(equities)和台灣本身,它宣稱要同北京建立外交關係,不過事實上,美國對雙重承認政策持開放立場,只是當時在台灣的中華民國政府對此表示反對,所以我們被迫做出選擇。當美國被迫做出選擇時,我們最後選擇的是中華人民共和國。」

《上海公報》關於一個中國的表述

美國總統尼克森1972年2月到訪上海,拿著筷子跟周恩來一起用餐。尼克森也是第一位到訪共產中國的美國總統。(美聯社)
美國總統尼克森1972年2月到訪上海,拿著筷子跟周恩來一起用餐。尼克森也是第一位到訪共產中國的美國總統。(美聯社)

在美中正式建交前,尼克森總統即開始推動雙邊關係正常化,但在過程中雙方對如何處理中華民國/台灣的議題難以妥協。

國務院歷史文獻辦公室解密檔透露這段期間美中兩國折衝的複雜過程。

《美國外交關係:1969-1976年》的記錄顯示,尼克森正式訪問中國的前半年,美中兩國第一個公報《上海公報》的雛型也開始出現。

根據白宮錄音檔案(第192號檔),尼克森1972年2月訪問中國前與他的國安事務助理季辛吉(Henry Kissinger)有長時間的談話,在這些對話中,尼克森清楚表明並堅持中國不能對台灣動武的立場:「如果他們真的使用武力,那麼我們和福爾摩沙是有條約的。」

季辛吉答覆:「的確是這樣。」

尼克森說:「我的意思是說,我們不會放棄我們的條約。」

季辛吉表示,公報前面的文字有提到美國對條約的承諾,不過他也表明,「公報最大的爭議部分是台灣。」

美國總統尼克森1972年訪問中國,會見中國最高領導人毛澤東(AP)
美國總統尼克森1972年訪問中國,會見中國最高領導人毛澤東(AP)

1972年2月,尼克森總統訪問中國,在上海與周恩來總理發表聯合公報,兩國在公報中就長期以來的 「嚴重爭議」(serious disputes),各自確認對「台灣問題」(the Taiwan question)的立場。

在美國在台協會的中文版中,美國方面聲明:「美國認識到,在台灣海峽兩邊的所有中國人都認為只有一個中國,台灣是中國的一部分。美國政府對這一立場不提出異議。它重申它對由中國人自己和平解決台灣問題的關心。考慮到這一前景,它確認從台灣撤出全部美國武裝力量和軍事設施的最終目標。在此期間,它將隨著這個地區緊張局勢的緩和逐步減少它在台灣的武裝力量和軍事設施。」

中國方面也重申自己的立場:「台灣問題是阻礙中美兩國關係正常化的關鍵問題;中華人民共和國政府是中國的唯一合法政府;台灣是中國的一個省,早已歸還祖國;解放台灣是中國內政,別國無權干涉;全部美國武裝力量和軍事設施必須從台灣撤走。中國政府堅決反對任何旨在製造『一中一台』、『一個中國』、『兩個政府』、『兩個中國』、『台灣獨立』和鼓吹『台灣地位未定』的活動。」

1978年12月15日晚上,卡特總統發表對全國講話,宣佈美國與中華人民共和國將在1979年1月1日正式建交,並宣讀了美國的建交聲明及建交公報的內容。

在美國的聲明中卡特宣布,美國將終止與中華民國的共同防禦條約,並且在未來4個月內撤離美國在台灣的軍事人員。

1979年1月29日,國總統卡特和中國國務院副總理鄧小平在華盛頓白宮會面。(AP)
1979年1月29日,美國總統卡特和中國國務院副總理鄧小平在華盛頓白宮會面。(AP)

他還說,在沒有政府的官方代表性與外交關係之下,他的政府將尋求政策與法規上的調整,以便維持美國與台灣人民的商務、文化及其他關係。他還說,美國「持續在台灣議題的和平解決上存在利益,也預期台灣議題將由中國人他們自己和平解決。」

1979年12月20日,前總統尼克森在卡特宣佈美中建交之後給卡特寫了一封信,信中特別提出他對中共「不對台動武的保證是否足夠」的擔憂,希望卡特能明確向北京表達美國的立場:如果中共對台動武將為美中關係帶來嚴重影響。

尼克森說:「我知道現實上中華人民共和國對台灣軍事攻擊的可能性在幾年內都還很低,不過我認為美國應該公開表明,任何對台灣使用武力都會無可避免地危及我們與中華人民共和國的關係。」他還說,美國也必須對中國表明,美國有權利批准私下售台武器,不過美國打算「只有在有必要威懾任何對台動武的情況下行使這個權利。」

台灣的地位不確定

曾任美國駐廣州副總領事的前美國國務院情報研究局中國首席分析員的譚慎格(John Tkacik),今年4月在一個《台灣關係法》40周年的活動中,回憶他在1978年8月從臺北的美國駐中華民國大使館被調到美國駐北京聯絡辦事處的親身經歷。

譚慎格說,當時國務院內部已經開始在準備與中國關係正常化,因此對台事務的處理也在做內部組織調整,把「中華民國科」改為「台灣協調幕僚」(Taiwan Coordination Staff),「儘管實際上我們就位於中國科隔壁」。由於台灣科(Taiwan Desk)與中國科(China Desk)只相隔一個角落,因此,「我們都戲稱那個角落是台灣海峽」。

譚慎格說,當時大家都很清楚的一件事,就是「台灣科並不在中國科之下」,但台灣科並沒有一個主任,而是隸屬於地區事務局(regional bureau),當時外界也不清楚國務院內部有台灣科與中國科的區別,他說,國務院這麼做的理由是因為「美國在政策上並不承認台灣是中國的一部分」,不過這個政策的背景,其實要回溯到美中正式建交前8年。

1971年4月,美國國會就曾經幾次要求國務院說明,台灣的地位是什麼。譚慎格說,當時「國務院的正式答覆是,台灣的地位沒有確定」(The State Department’s response, formal response, was that ‘Taiwan’s status is undetermined’),而中國對此自然是「極度不高興」(terribly upset)。

譚慎格提到的這段歷史,據美國國務院解密檔顯示,1971年5月3日,蔣介石總統曾經會見到臺北訪問的美國財政部長甘迺迪(David Kennedy),會面主題是有關台灣紡織品銷美的議題,但國務院發言人佈雷(Charles Bray)4月28日發表了一段暗示台灣地位仍然有待決定的談話,蔣介石對此十分不悅,中國也對佈雷的說法表示不滿,尼克森總統在5月5日的白宮每日彙報中批評說:「為什麼國務院不按照我的說法呢?」

1971年5月1日的《紐約時報》曾經對佈雷1971年4月28日的說法報導說,國民黨政府「嚴重關切並強烈反對」美國國務院關於台灣主權的表態。

報導稱,「這位原國務院發言人說,另一個台灣前途可能的解決方式,是國民黨政府與共產黨政府自行談判取得協議。」

卡特與鄧小平簽署美中建交公報。(美國國家檔案局NARA)
卡特與鄧小平簽署美中建交公報。(美國國家檔案局NARA)

據國務院解密檔,在美中建交前的1978年12月初,北京對於「台灣是中國一部分」這一點仍然非常堅持,並指稱美國同意北京的立場,但卡特總統並不接受這個說法,還在國務院的電文中親自寫下他的諭令。

譚慎格說,「在國務院的記錄中有那個電報,卡特總統親筆寫的字就在上面,『不,我沒有同意這點,不要有任何逾越《上海公報》的東西。』所以這是第一件事,那就是台灣要被以一個政治實體(political entity)來分開看待,並且在美國國內法上被視為一個國家。第二件事,就是我們與台灣有一個全新的防務安排,那原本並不在國務院的台灣關係法草案中。」

他說,當時國務院並不想要在草案中有任何涉及《美台共同防禦條約》(US-ROC Mutual Defense Treaty)的部分。在美中兩國的協議中,美國打算終止《美台共同防禦條約》,但因為在法律上國務院認為,這個條約的範圍只涵蓋台灣,並沒有擴及中國大陸,依據條約的規定,如果美國要終止這個條約必須在一年前通知台灣,因此卡特總統決定一年後終止條約。

譚慎格認為,卡特總統這麼決定的理由,是因為當時在國會中包括參議員高華德(Sen. Barry Goldwater)等人非常重視《美台共同防禦條約》,認為這個條約是美國參議院在1954年以超過2/3的多數票通過的,也只有參議院才能終止這個條約,因此《美台共同防禦條約》在1980年1月1日終止。

美國總統卡特在白宮橢圓形辦公室準備在電視上宣佈與北京建交 (1978年12月10日)。(AP)
美國總統卡特在白宮橢圓形辦公室準備在電視上宣佈與北京建交 (1978年12月10日)。(AP)

《台灣關係法》旨在維持美台政府間接觸

1979年4月10日,第96屆美國國會表決通過《台灣關係法》(P.L. 96-8)為美國與台灣的關係提供指導方針,並將其生效日回溯至當年1月1日美中正式建交同一天,美國在台協會也依據這個法律設立,負責處理美國與台灣人民之間的商務、文化和經濟關係。

根據美國國會研究服務處研究員鄧凱麗(Kerry Dumbaugh)2009年《台灣的政治地位:歷史背景與美國的政策意涵》報告,第96屆美國國會參眾兩院在通過《台灣關係法》之前的兩院協調會議中,希望對美中1972年及1979年兩個公報中關於「一個中國」部分加強表述。協調會議報告說:「美國認識到中方立場指台灣為中國一部分,但美國自己並沒有同意這個立場。」

已退休的美國國會研究服務處亞太安全研究員簡淑賢(Shirley Kan),對國會在《台灣關係法》條文的討論與立法過程做過深入研究。她在接受美國之音採訪時表示,國會制定《台灣關係法》的目的是為了要維持美台政府與政府之間的接觸,如果沒有這個法律基礎,雙方原有的接觸、合約與各種協定、所有美台之間的往來將無法持續,因此「為了美國國內的目的,為了我們的法律,台灣被以一個國家的身份來對待」(for US domestic purposes, for our laws, Taiwan is treated as a country)。

簡淑賢撰寫過《中國/台灣:「一個中國」政策的演變-華盛頓、北京與臺北的重要聲明》報告以提供國會作為政策參考。她說,自中華人民共和國成立、國民黨退守至台灣後,過去70年發生許多事,台灣從日本殖民地到被國民黨佔領和統治,沒有人知道台灣會如何發展,「沒有人真的去問台灣人民他們要什麼,他們想要成為什麼樣的國家。」

因美台斷交而憤怒的臺灣示威者衝擊從華盛頓抵達臺北的美國代表團成員乘坐的黑色轎車 (1978年12月28日)。(AP)
因美台斷交而憤怒的台灣示威者衝擊從華盛頓抵達臺北的美國代表團成員乘坐的黑色轎車 (1978年12月28日)。(AP)

她說,美國在這段期間看到共產黨的中國大陸有許多自由化(liberalization),但也有許多對自己人民的壓迫。另一方面也看到台灣的經濟和政治自由化,但也受到專制政權的壓迫,國會希望透過《台灣關係法》的條文來促進台灣人權民主發展,台灣人民能享受更多的政治自由(freedom),朝現代化、自由、民主和繁榮的方向發展,也正是美國想要支持的典範。

簡淑賢認為,蔣經國領導的國民黨後來會做出讓台灣自由化的戰略決定,有很大的原因是受到來自美國,尤其是美國國會的壓力,「他們知道必須給人們自由,領導層知道他們別無選擇。」

簡淑賢說,美國國會一向希望台灣能夠自由化、民主化、更加繁榮,「台灣人能夠不受中國控制,讓他們可以決定自己的未來。」

如何在一中政策下確保台海和平?

已故史汀生中心東亞項目主任容安瀾(Alan Romberg)在他2003年出版的《懸崖勒馬》(Rein In at the Brink of the Precipice: American Policy toward Taiwan and US-PRC Relations)一書中指出,中華人民共和國對主權不可分割的堅持,以及台灣的相反主張,為美國政策帶來矛盾,其中的核心議題,就是北京所堅持的「一中原則」,對北京而言,統一是中國的內政,但在美國的政策下,這卻被視為是一個有待解決的問題.這是兩岸和平統一的最大阻礙,因此「只要美國能正確看待主權問題,所有的問題都可以自然解決」。

曾任美國國務院政策規劃局副主任及發言人的容安瀾說,在美中關係正常化開始時,北京的核心議題一直都是認為台灣「屬於」中國,到雙方往來更頻繁之後,美國也極力避開被捲入任何涉及確認台灣地位的法律名詞和複雜問題;多年來美國的官方政策已演變為:這不是「我們的議題」(this is not "our issue"),而所謂「我們的議題」,在美國官員的陳述中就是美國的「根本利益」(abiding interest),也就是確保台海的和平穩定。

正由於對「台灣問題」(the Taiwan question)立場分歧,容安瀾說,從季辛吉第一次訪問中國之後的30多年來,美中之間就充滿了各種「計謀與反計謀」(ploy and counter-ploy),試圖將台灣議題朝有利於自己的方向移動,中國尋求讓華盛頓「至少要認識到(acknowledging)、最好是支持北京」對台灣的主權主張;而美國則尋求「避免做出明確的支持,但要從中國取得一個以和平方式解決兩岸議題的承諾。」

容安瀾說,這段歷史充滿了「誤解、誤判和相反目的(cross-purposes),有時甚至導致彼此利劍相向(crossed swords) 」,即便在美中關係已經達到比天安門事件以來「最好」的時候,「台灣問題」(the Taiwan question)依然是美中之間「一個可能引發嚴重後果的定時炸彈」,不僅僅是對美中關係和對台灣2千3百萬人而已,對中國、美國、日本和整個東亞地區未來的戰略和經濟前景也是如此,也因為美國的國家戰略利益挑戰中國的主權主張,這因此成為美國決策者一個揮之不去的難題(conundrum),那就是「如何保留(preserve)美國參與這個島嶼安全的法律基礎,但同時也不去否定(contradict)中華人民共和國的主權主張。」

自美中關係正常化以來,美國歷屆政府都在其「一中」政策下維持與台灣的非官方關係,美國政府官員經常覆誦的一中政策包括美中三個聯合公報及《台灣關係法》,在涉及軍售和安全議題時,官員經常說,美國依據《台灣關係法》提供台灣必要的防衛能力。

中國政府一向指責美國對台軍售違反美中三個聯合公報,特別是1982年關於對台軍售的《八一七公報》。最近川普政府宣佈售台一筆66架F-16戰機的軍售案,北京一樣要求美國「立即撤銷」此一決定,對於這個被視為已跨越「紅線」的舉措,表示將對參與的美國企業實施制裁。

臺灣的漢光軍事演習裡,美國製造的F-16戰鬥機從公路上起飛 (2015年12月16日)。(AP)
台灣的漢光軍事演習裡,美國製造的F-16戰鬥機從公路上起飛 (2015年12月16日)。(AP)

雖然中國總強調美國對台軍售違反「八一七」公報規定,但美國未因此而停止售台武器。最近解密的一份檔,終於讓華盛頓處理對台軍售一貫依循的指導方針曝光。

這是雷根總統1982年8月17日寫下的備忘錄,今年8月30由時任白宮國安顧問的波頓(John Bolton)簽注解密,備忘錄對美國國務院、國防部明確下達關於對台軍售的指令。

雷根總統在備忘錄中表示,他已同意與中華人民共和國發佈關於對台軍售政策的聯合公報,在簽署公報前的談判中雙方都有清楚的理解,那就是「任何此類軍售的減少必須視台海和平,以及中國持續其已宣示的尋求和平解決台灣議題的『根本政策』。」

雷根重申,中國對和平解決台海兩岸分歧的持續承諾,「絕對是美國願意減少對台軍售的條件」,這兩者間的聯繫是美國外交政策上的「永久的必要性」(permanent imperative)。

此外,雷根還說,美國提供台灣的武器在性能和數量上「完全依據中華人民共和國的威脅而定」,台灣應對中國的防衛能力無論在性能或數量上都會得到維持。

1982年8月17日,八一七公報簽署的當天,時任美國總統雷根發給當時的美國國務卿舒茲、國防部長溫伯格一份備忘錄,強調美國同意減少對台軍售的意願,是以中國持續其和平解決兩岸分歧的承諾為先決條件。(圖取自AIT網頁)
1982年8月17日,八一七公報簽署的當天,時任美國總統雷根發給當時的美國國務卿舒茲、國防部長溫伯格一份備忘錄,強調美國同意減少對台軍售的意願,是以中國持續其和平解決兩岸分歧的承諾為先決條件。(圖取自AIT網頁)

中國外交部稱,「美國內部單方面搞的所謂備忘錄,完全錯誤和無效。」

國際評估與戰略中心的資深研究員費學禮(Richard Fisher)說,只要美國能保持在全球而不僅僅是在亞洲的軍事優勢,也能夠繼續提供台灣足夠的武器裝備,就能夠威懾中國對台灣的武力侵犯。

他說,華盛頓或北京如何描述他們的關係並不重要,因為40年來雙方一直在這個問題上交手,今後也會繼續如此,「重要的是,尤其是對北京的中國共產黨領導人來說,如果對台動武是否能贏,只要他們決定不會贏,他們就不會發動攻擊,而這也是我們如何維持和平,以及和平所帶來的所有好處,例如貿易和教育等等。」

台綠營人士呼籲美台建交

隨著中國在台灣2020總統選舉前加大一中原則的緊箍咒壓縮台灣外交空間,有台灣綠營人士認為,川普政府對中國的強硬立場,正是美國與台灣建交的好機會。

前台灣行政院長游錫堃最近訪美時就發出這個呼籲。游錫堃在接受美國之音採訪時說,川普總統上臺後美中關係發生變化,雖然主要是經濟的問題,但美中兩國的衝突本質是「政治價值觀」的問題。

游錫堃認為,如果中國不能民主化,兩國關係要改善是很困難的,現在美國正在從三方面對中國施壓,除了打貿易戰要求中國做結構性改革外,美國也正在全面清理中國的滲透,接下來還要改革國際組織,因此一個新的、對中國的圍堵正在形成,中國如果不民主改革,雙方關係將更為惡化。

游錫堃說,台灣在政治和經濟上都與美國站在一起,不僅是美國的民主同盟也處於美國印太戰略最前線,因此他認為「如果中美關係惡化的話,台灣跟美國的關係會越來越緊密,我很希望借這個機會美國應該承認台灣是一個國家,應該想辦法台美建交,讓台灣能跟美國有更多交流、邦誼能更加鞏固,甚至能夠參加聯合國。如果能這樣,對美國好,對台灣也好。」

游錫堃的論點在於,川普「勇於打破現狀」,上任以來已經撕毀多項國際條約和協議,例如巴黎氣候公約、北美自由貿易協定(NAFTA)、跨太平洋夥伴關係協定(TPP)等,甚至還把美國駐以色列大使館遷到耶路撒冷、承認耶路撒冷是以色列首都,所以川普「有能力要改變美國的一中政策」對台灣的限制,承認台灣是一個國家。

此外,游錫堃認為,川普的內閣及國安團隊有許多友台人士,包括副總統彭斯、國務卿龐畢歐等,他們對中國都非常強硬;再加上美中兩國在南中國海、東中國海的衝突一旦爆發,美台的確有可能「一下子就建交」,問題只是在於台灣是否已準備好。

2018年10月4日,美國副總統彭斯在華府智庫哈德遜研究所(Hudson Institute)發表演說,痛批中國。(AP)
2018年10月4日,美國副總統彭斯在華府智庫哈德遜研究所(Hudson Institute)發表演說,痛批中國。(AP)

對於美台是否有可能建立正式外交關係一事,前美國副總統錢尼的國安助理葉望輝說,川普政府正在從許多方面將美國與台灣的關係「正常化」,這包括讓台灣的軍購過程以及美台官員互訪的常態化,這些都已經可以看到改善,他預期未來還有更多朝此方向發展的空間。

談到外交承認,葉望輝也說這個議題目前還有些不成熟,因為還沒有看到美國國會在朝這個方向走或是有「破天荒」(ground-swelling)的支持,不過川普政府的確做了一些原來被認為是不可能的事情,例如重新談判美墨加貿易協定,所以「絕不要說不可能」(never say never)。

葉望輝說,可以確定的是美台關係的發展弧形(arch),是不再把台灣看成是中國的一部分,慢慢開始接受台灣自身所擁有的面貌條件,不管這個過程是幾年或幾十年,這都是歷史前進的方向。

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