左正東觀點:什麼是兩岸「政治」協議,政府說了算?

2019-04-22 06:50

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陸委會擬修法強化兩岸政治協議之規範。圖為陸委會主委陳明通於立院內政委員會備詢。(顏麟宇攝)

陸委會擬修法強化兩岸政治協議之規範。圖為陸委會主委陳明通於立院內政委員會備詢。(顏麟宇攝)

最近陸委會推動修法,要在兩岸人民關係條例中對政治協議加強規範,修法的初始構想來自蔡英文總統所提的民主防衛機制,即針對兩岸「政治議題」談判,要用最高門檻進行民主監督。兩岸關係向來充滿高度政治性,陸委會此舉若說基於總統大選的政治考量,實不足為奇。特別在國民黨吳敦義主席提出和平協議的構想,以及高雄市長韓國瑜訪問港粵地區時屢次提及九二共識之後,陸委會正可用修法凸顯執政黨捍衛主權的決心。只是,兩岸政治議題相當抽象且範圍甚廣,倘不能用精確的文字釐清何謂「政治議題」,恐怕最後通過的法律若非徒具虛文,就是自縛手腳。

對於兩岸簽署政治性協議,目前仍躺在立法院的六個兩岸協議監督條例草案中,時代力量版本和尤美女委員版本用列舉方式,對兩岸間關於「軍事互信機制、結束敵對狀態、安排政治解決、劃定或分享疆界、決定國際上之代表或地位,及其他可能影響國家主權」的各項協議,視為比一般兩岸協議更需要嚴格監督的政治性協議。至於陸委會提出的修法案,根據四月十五日立法院公聽會的報告,則採取不確定法律概念來界定,以是否「具有重大憲政或政治影響性」,或「可能影響我國主權」,作為政治議題的認定標準。而且,是否為政治性協議,不以協議主題或名稱決定,而是看協議內容決定。

以兩岸現況來看,若雙方缺乏政治互信,任何協議都無法簽署,因此導致兩岸協議無論其合作內容,總是給予外界高度的政治想像。只是,這些政治互信的表述,絕大多數通過言詞交換而不會形諸文字。這些沒有政治性文字的兩岸協議,自不該視為要用特別方法監督的政治性協議。陸委會的草案用協議內容是否具有政治性條文,而非協議主題或名稱,作為判斷是否為政治協議的標準,的確較時代力量和尤美女版本更符合兩岸互動現實。然而,陸委會版本的「重大憲政或政治影響性」卻是極不確定性的概念,對於釐清政治議題的本質毫無幫助。時代力量和尤美女版本用列舉式規定,則較為清楚。不過,要讓明示列舉具備規範的合理性,則為何此為政治性協議而其他不是,還是需要在概念上加以釐清。比如軍事互信機制,若其中完全沒有涉及兩岸人民與領土歸屬,只是各自同意提高軍事透明度和提供相互查驗機制,這和決定台灣未來地位及兩岸政治關係的政治性協議,相差甚鉅,是否該以同樣方式規範,有很大的審酌空間。

20190323-高雄市長韓國瑜(左)訪港首日,會見香港中聯辦主任王志民(右)。(取自香港中聯辦網站)
高雄市長韓國瑜(左)訪港澳會見中聯辦,刺激蔡政府強修法嚴管兩岸交流。圖為韓國瑜會見香港中聯辦主任王志民(右)。(取自香港中聯辦網站)

需要如此謹慎界定何謂政治性協議,自與目前各種版本之中對政治性協議的監督方式息息相關。按照陸委會透露的想法,政治性協議的簽署需要經過雙公投,也就是開始談判前經由公投授權,簽署協議後經由公投通過。時代力量和尤美女版本則規定談判前要提出締結計畫,並經立委三分之二同意,協議簽署後則比照修憲程序,由立委四分之三出席,四分之三決議,再經公投通過。當然,兩岸協議若改變國家主權,自當用修憲門檻課以監督責任。然而,如前所述,若對政治性議題的界定過於寬廣或過於抽象,可能導致未來兩岸談判寸步難行。而且,陸委會的標準是由最後要簽署的條文內容決定,但若符合政治協議的標準,卻又要求事前舉行公投。按此規定,若對一般性事務於談判最後階段,才出現有一條具有「重大憲政或政治影響性」的條文,則所有程序都要從頭再來,從國會三分之二通過,再到公投授權,再進行簽署,然後再啟動如修憲程序般的事後同意過程,如此的談判規範要如何執行,實在難以想像。更遑論按照時代力量和尤美女版本,相關人員若違反監督要求(即沒有預先提出締約計畫、或沒有經過投票授權),導致損害國家主權,可處七年以上有期徒刑,以此空泛規定,未來將無人願意擔當兩岸談判重責。

若進一步推敲,陸委會此次修法要管制的對象究竟為誰,著實耐人尋味。當陸委會陳主委霸氣喊話,「主權國家地位與自由民主憲政秩序之毀棄或變更... 碰都不要給我碰」,很顯然不是要管制蔡英文總統,而是目前仍在野的國民黨及國民黨籍地方首長。若真是如此,立法者更不能懈怠其捍衛法律保留的責任,對於中央政府、地方政府、和政黨等憲政機關之間的分權制衡,以簡單的空白授權任由行政機關自由心證。如果我們相信法律規範和民主機制可以防衛台灣,如果我們相信法治國原則是我們民主運行的基礎。那麼,在倡言用最高標準監督政治協議前,先把何謂「政治議題」界定清楚吧!

*作者為台灣大學政治學系教授。本文原刊《奔騰思潮》,授權轉載。

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