觀點投書：憲政衝突逃生梯─以中程計畫立法參與為財政紀律政爭解套

預算僵局關關難過關關過不了，政治情勢詭譎。賴卓體制端出了普發現金、成長津貼與社福加碼三大法寶，惟遭遇了加碼2萬元、青年發展帳戶法律不公布、追加預算早於總預算送出的強力挑戰。執政與在野勢力，都有大幅增加支出、疑似破壞財政紀律的舉措。政治愈混亂，愈需要財政法制指引秩序。釋字520與預算法第34條早舖出一條調和尖銳憲政衝突，讓行政政策形成權與立法政策參與權各有依循的作法，可惜長年遭忽略。

簡言之，本文是在解決第十一屆國會，浮現的所謂立法不得大幅增加支出的憲政爭論。這當然是鬼扯，但另外一個同樣真實的是，編列緊握在行政院手上。立法院其實並無手段，迫使行政院合憲守法。憲政大義前，國、眾在野仍未曾祭出退回要求重編（釋字463明揭編列不法，立法院可採行的手段）。114年1月7日修法調升警察退休待遇，竟在115年4月17日院會通過協商結論，讓步允許行政院另提修法。115年度總預算審議通過前，國民黨團原來抓出無人載具產業發展統籌型計畫，違法未完備程序，還提案要求完備後才全數解凍，結果最後又自行撤案全部退讓。可見，國、眾在野不會有太高衝突的監督意志，大概什麼事情都可以放水。

本文解決之道，在法制手續上，於立法要求增加支出後、依法編列增加預算前，其實還有一道依據預算法第34條的中程計畫。不如把所有難以化解的糾結爭議，都從「立法要求行政一定要依法編預算」的直接衝突（反正國眾也做不到），轉為「中程計劃程序內容不完備」的間接衝突。如此一來，死馬當活馬醫，國眾在野爛歸爛，至少不用犧牲憲政。

本文提倡普發現金、成長津貼、社福加碼三大爭議，可透過立法院審議預算的中程計畫。最重要的是如此可維護了行政院對立法院負責的憲政尊嚴。政治方面，朝野雙方都不必扮演「再怎麼野蠻」的擋預算補助角色。甚可透過決議文字，向後藉由審計追回違背中程計畫動支的款項。本文先闡述三大預算的政治背景，再釋義預算法中程計畫之規定，最後，詳細闡述其在三大預算爭議的具體運用。

過去蔡政府發過六千、國眾立法發過一萬。116年總預算，行政院稱AI帶動產業，課稅創新高達3兆9,266億元餘，編列普發一萬，傅崐萁旋即加碼喊發兩萬，政府處境確實尷尬。成長津貼發軔於國、眾合作的兒少發展帳戶，制定特別條例。惟賴政府認為成長津貼更佳，總統未公布該法。實際政治面上，國、眾在審議今年度預算恐陷父子騎驢的窘境，到底開不開綠燈，讓兒少116 年就能拿到錢？ （相關報導： 王順民觀點：拿今天的1萬塊，賣掉下一代的未來—關於普發現金的權謀算計與結構悖論 ｜ 更多文章 ）

老農津貼調至一萬元，國民年金增幅23.5%，是賴清德115年5月24日公開活動受訪表示「家庭主婦領五千」的延伸，並編進115年追加預算。然而115年度總預算9月18日總統公布，追加預算9月8日就送出。有權提出追加預算情形的三款（預§79①②④）都需要法律，賴清德受訪不是法律；剩下一款行政裁量，條文載明「超過法定預算時」（預§79③），這就要總統公布（預§2中段），非常明確。

近來政治攻防，政府總是以預算法（§95）指責立委增加支出。其實財政紀律法（§5Ⅰ）要求更加具體：「中央政府各級機關、立法委員所提法律案大幅增加政府歲出或減少歲入者，應先具體指明彌補資金之來源。」誰也別說誰。甚至預算法還有清晰規定行政院的指明資金具體程序（立法權則無要求），預算法第34條：「重要公共工程建設及重大施政計畫，應先行製作選擇方案及替代方案之成本效益分析報告，並提供財源籌措及資金運用之說明，始得編列概算及預算案，並送立法院備查。」

前述條文上連該法立法授權跨年度經費（§7.8.9.13），中轉預算書表須明確完整附具備查供審議（§32~34.39），下接授權計畫可先動支（§54，不關門條款）等規定。從立法政策參與權，涉及國家重大事項變更，其決議有法拘束力為出發點的釋字520，就曾闡述「立法院通過之法定預算屬於對國家機關歲出、歲入及未來承諾之授權規範……其規範效力在於設定預算執行機關得動支之上限額度與動支目的、課予執行機關必須遵循預算法規定之會計與執行程序、並受決算程序及審計機關之監督。」預算法第34條雖曰備查，其實同時間，也是第8條立法機關以一定金額表達的四年期授權。又按釋字520，審議中程計畫所作成的立法授權，可以牽動後續會計執行程序與決算審計監督。

扁政府財政改革會曾將四年期「中央政府預算收支趨勢推估」納入總預算案，展現對中程計畫與「先有計畫才有預算」理念的重視，可惜只做91年度一年，就沒再辦理。財改會研究雖頗害怕立法機關未來承諾之授權（預§7、8）給行政機關壓力，卻也承認「至事前宜僅就政策目標方向與政策指標予以檢討確定」。總之，透過對中程計畫的立法授權，立法院至少可以確認計畫完備乃至要求補送、決議授權金額比率、要求設定變更績效指標，甚或結合審計職權對違背計畫動支經費，續追財務責任。

普發現金：116 年度「發一萬」是選擇方案，「發兩萬」是替代方案。面對常態法制化呼聲，不無可能延伸為跨年期計畫。行政院可自行提出備查案，向立法院解釋不予採納的考量；立法院也可主動決議要求備查，計畫內敘明常態法制的規劃作法。

成長津貼：賴卓版成長津貼與國眾版青年帳戶的關係可說是「大腸包小腸」。成長津貼只有直接給付，編列 1,853 億餘元；青年帳戶再加上撥入帳戶，預估 2,162 億元。國會不須刪減、只盼加碼。立法審議可要求補送中程計畫，將公布條例及撥入帳戶納入規劃。如此國會不必擋成長津貼，也沒有審違法預算的尷尬，不會重蹈軍警預算立法院通過協商結論，允許行政院另提修法在前，兩黨魁又跑去行政院前抗議在後的困局。

社福加碼：含有社福加碼的115追加預算，其整體歲入追加828億元、歲出追加6,076億餘元，之所以能平衡，除了115年度預算審議調整增加6,019億餘元外，還舉債了2,085億餘元。賴清德5月24日喊出加碼社福時，不可能預知立法院8月14日審議增加狀況，增加歲出也可能是立法權督促財政預估更精準，未必是要馬上追加預算花掉。意即這波社福缺乏財政嚴謹規劃，前從哪來沒說清楚，補足中程計畫實屬必要。

講白了，也就是吾人知曉國、眾在野注定沒什麼出息。與其指望他們真能刪掉哪筆預算、逼出政策調整，不如大家打打假球：所有憲政紛爭的話術，都以要求中程計劃補送、調整的審議權，取代對預算對真刀真槍。行政院留裡子，立法院留面子（與87年大修預算法後的每一年，一模一樣）。

預算法第34條的雖然條載明製作完「始得」編列預算案，實務上放水已久，經常先上車後（不）補票。歪打正著，反創造行政立法和諧互動空間，讓立法政策參與權稍有一線生機。憲法機關、各黨團與期盼拿到錢的國民各方皆贏，何樂不為？ （相關報導： 王順民觀點：拿今天的1萬塊，賣掉下一代的未來—關於普發現金的權謀算計與結構悖論 ｜ 更多文章 ）

＊作者為上班族