115年度總預算終於審竣敲下議事槌，也是時候論斷當中憲政的利弊得失。無論從整體或個別來看，立法權斬獲不大，甚至逆水行舟。所幸，先行予以同意新增計畫的插曲，反致民主化後87年大修預算法，繼受設計計畫預算制度（PPBS）改革的中程計畫制度，登上憲政舞台、發揮實效。展望未來，筆者主張宜特運用中程計劃制度，立法權以計劃為單位，按比率把關政府經費。在憲政絕境中柳暗花明，換條路徑，賡續落實多數統治原則，力爭半總統制下國會應有的地位。
筆者先前多年立法工作，去年曾在TASPAA（台灣公共行政與公共事務系所聯合會）發表預算決議效力的專業性文章。文章引用的文獻，有111年主計總處委託研究，就已經對立法授權未來數年度支出，有所著墨。緣今（115）年3月發生立法院決議，新興計畫718億餘元先行同意予以動支一事，筆者即再統整資料更新文章，自刊於Blogger。當中彙整中程計劃授權決議的具體法律效力。本文投書是精簡前述學術研究，對立法實務提出芻議。
本文結構如下：首先，我先從整體與個別審議結果，指出115年度總預算審議權並不彰顯。接續，我以文化預算為例，闡述新聞攻防激烈，對實際預算、政策影響卻不大。再者，我延續文化預算的例子，鋪陳行政機關編列的違法或不當，經常為計畫不完備，立法權可以大力著墨，充分落實中程計劃制度，所蘊含國會決策參與權。最後，我總結以計劃為單位審議預算，此種做法的益處。
115年度總預算審議結果不彰 立法大權旁落
黨團協商通案第一案減列各項科目的歲出，數額統計起來為480億、1.68%。實務上，分組審查或分組協商，整體佔比不大，最後還是要看協商提出的通案第一案統刪。該案刪減佔比若不大，傳達的是朝野關係和諧的訊號。
回顧預算法87年大修以來的憲政史，減列歲出最高的前三名分別是扁政府時91年5%、賴政府去（114）年3.63%，與扁政府90年3%，其他時候都沒有超過2.3%。蔡政府時期執政黨國會席次輾壓，減列歲出佔比居於1.04到1.25%之間（106年至113年）。（表一頁8以下）
115年審議總結果僅達1.68%，彷彿多數政府時期國會內閣如膠似漆，會讓國民誤解：對違憲（不）公布法令（法律、人事令），違法不編列預算、獨立機關提名齟齬，國、眾兩黨主導表決結果的立法院，十分接受，無意反對。
以分組審查（協商）的結果來看，115年7月29日至8月11日共六場的商結論簽署，附件一第五點載明：「鑑於115年度將屆年度終了，針對…審查與…協商…及院會表決通過之預算凍結案，除經決議要求經同意後始得動支者，其餘均以提出書面報告後解凍處理…」。意即，個別性的審查（協商），都被通案操作降低後續監督門檻。
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讀者恐對此事意涵感到陌生。回顧憲政史，通案操作讓分組審查（協商）後續監督門檻是提高、或降低，都有例子。立法行政關係不好的扁政府，96年審議預算曾作通案決議第（十六）項：「…針對預算解凍報告案，必須由各機關首長親自至委員會作口頭報告，不得逕自以書面為之，草率行事。」而席次輾壓的蔡政府，106年通案決議第（二）項則要求「各委員會於開議日後三個月內排案審查」。（決議整理請參看自刊學術文章權文，表四頁12以下）朝野緊張，藉預算拉高監督門檻；反之和諧，則降低監督門檻。115年度審議預算通案操作降低後續監督門檻，顯得十分怪異。
立法審議難以撼動臺流黑潮與TaiwanPlus兩大爭議計畫
臺流黑潮計畫大搞文化國家隊，卻牽涉《功夫》、《零日攻擊》等恐以政治立場投捕的案子。TaiwanPlus因主管Ed Moon艾永青辭職離台，暴露出新聞工作環境極端化。連李遠都以災難說答詢，走出立法院後又說，一切都是為了保預算。其實，護不住預算的是文化部自己。依據預算法中程計畫的規定（§7~9.13.32~34.39），臺流黑潮與TaiwanPlus這種一次拿四年授權的中程計畫，政府應將成本效益、資金運用，比較多種方案的完整評估，事前列明在預算書，並另送備查案。這個立法程序，旨在「先有計畫才有預算」，是獲得跨年期經費的政府義務。然而，臺流黑潮只是文化部主管多種影視、戲劇、出版、展覽、傳藝…媒介大雜燴，連把關計畫管考的國家發展委員會，都曾在113年底查核後要求加以收斂、修正計畫。TaiwanPlus從開始交由公視、又變成中央社，最後又給公視執行，更可知道所謂才剛起步純屬託辭，毫無計畫才是真相。
執政方面喜歡把文化預算引導至文化國家隊、讓世界看見台灣、毀滅民族先毀文化等等屁話幹話。其實只是「先有計畫才有預算」的基本財政理念未落實，才搞得坑坑巴巴問題無所不在。然而，輿情炒得火熱，政治口水噴得兇，立法審議卻未能撼動政策。
臺流黑潮是一個橫跨113年至116年，總經費100億元的跨年期計畫。立法院的審議，黑潮計畫因涉及文化媒介眾多，致在預算科目款項目節中頗為分散，分別的刪、凍數額不多。其實勉強把文化部轉移支付文策院算進來，才有報載刪減近1億的結果。惟政府給文策院的錢，並不完全都是臺流黑潮的計畫。這個連國發會都難以護航的拼裝車計畫，並未受到足夠監督。
TaiwanPlus與去年刪減幅度類似，約2億餘元，勉強算入文化部移轉支付公視2千萬餘元，才刪得比去年多。Ed Moon離臺使TaiwanPlus壟罩在政治立場陰影下，甚至監察院也（有點避重就輕地）通過調查報告，指出績效不彰。審議結果卻與去年三黨不過半憲政開局時，沒有差太多。績效更爛、部長在「保預算」時稱「是災難」，結果經費與去年差不多。民代批評沒有真的變成審議結果，行政權就會繼續試探並違背立法權的意志
計畫不完備 是審議預算的施力點
大法官雖屢屢限縮預算立法審議權，卻從未剝奪國會對計畫完備的審查與授權。大法官曾在立法院要求軍公教加薪、審議預算移動科目、刪除大法官專業加給（J.I. 264、391、601），均明確指出立院決議無效。判解或擴張憲法、法律的文字，或根本沒有條文法源依據。但如果是行政院違法編列預算，大法官就輕饒、原諒（J.I. 426.463.527），推給另行立法規範、審議刪除、決議要求重新編製、審計權予以剔除，而不宣告違憲。
先行同意新增計畫718億 意外給予中程計畫制度新生命
115年3月6日立法院決議先行同意新興計畫予以動支，放行TPASS、地方河川治水、生育補助、興建廳舍、運動部經費…等共計38項718億餘元，同步附帶決議各部會按月備查執行情形，至今各部會遵照決議備查已達21案。這是首度運用中程計畫制度，深化了立法權的政策參與。
87年黃國鐘前立委主導大修預算法，結合整體中程計劃制度設計，補救措施的第54條規定：
總預算案之審議，如不能依第五十一條期限完成時，各機關預算之執行，依下列規定為之：
（一）新興資本支出及新增計畫，須俟本年度預算完成審議程序後始得動支。但依第八十八條規定辦理或經立法院同意者，不在此限。
（二）前目以外計畫得依已獲授權之原訂計畫或上年度執行數，覈實動支。
序文載明是未依期間審議完成之前適用，這就是說第二款兩目情形即便以單獨決議文呈現（而非列載於審竣的法定預算），也可以有法律效果，行政機關必須遵循。306國會決議同意動支新興計畫，就是以計劃為單位，行使預算審議使。未來若是援用第二目「已獲授權之原訂計畫」（而非上年度執行數），即可另作決議，調控執行中跨年期計畫中，立法授權的額度、比率。
預算法第8條規定：「政府機關於未來四個會計年度所需支用之經費，立法機關得為未來承諾之授權。／前項承諾之授權，應以一定之金額於預算內表達。」以審議116年總預算為例，除了減列116當年度經費外，尚可透過立法授權，限定117年以後跨年期預算的授權額度。例如某計畫跨四年共100億、每年編25億，立法院可以在不刪減116當年度經費情形下，僅授權一半甚至根本就不授權。如此一來就不能一律都按上年度數額繼續執行，而要視具體決議，在117年後只能動支12.5億、或完全不許在審竣前動支。（中程計劃立法歷程與法釋義，請參看自刊學術文章全文，頁16~19）
以計畫為中心審議預算的決議效力與好處
115年度總預算審議結果，通案統刪控制與分組個別監督，都分別遭遇困難，舊有路徑恐走不通。本文提出立法實務建議，綜合當前情勢，呼籲立法工作者，以中程計劃為單位，行使預算審議權。就以文化預算為例，執政者大呼毀滅台派，在野黨則稱正常監督，不會有交集。審議預算本就是行政、立法爭奪（以貨幣單位表達的）施政計畫決策權，真正的核心爭議，是誰能主導定調政策，而絕非這裡砍兩億、那邊凍五千萬，把立法院窄化矮化為會計單位，功能窄化為改作業，改錯還被笑、被罵。
若改以「中程計劃」為中心，進行有效力的按比率授權，立法權將不再給予行政權未來年度的空白支票。行政機關一旦計畫不完備或違背承諾，即屬憲法層次的重大政策變更，立法院可據「重要事項議決權」，調控甚至關閉其跨年期動支的門縫。如此一來，政治辯論將從「這裡砍兩億、那裡凍五千萬」的無聊政治口水，回歸對計畫完備、資金效率與績效指標的實質監督。這不僅能擺脫把立法院窄化為改作業的會計單位，更是立法工作者在當前憲政困局中，有為有守、堅持國會職權的戰略轉向！
