情斷河內:川金二會為何破局?

2019-03-09 09:00

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全球注目的美朝二次峰會,雷聲大雨點小的在河內倏然結束。雙方非但沒有達成無核化的進展,連象徵性的宣言也都難產,川金兩人更匆匆散會,顯示美朝關係已步入艱難期。

美國為何拒絕交易?

據川普會後所言,談不攏的理由是朝鮮要求解除全部制裁。因為金正恩政權試圖以廢棄寧邊核設施作為籌碼,但川普政府認為寧邊只是朝鮮核設施的一部分,必須要全部廢棄,才能解除制裁。

此番言論立即引來朝鮮的反擊,外相李容浩深夜在河內召開記者會,強調朝鮮並未要求完全解除,而是部分解除。主要是指聯合國安理會過去三年通過的五項涉朝決議案,其中關於朝鮮民生經濟的制裁項目。

李容浩也表示,如果美國願意解除這些部分的制裁,朝鮮可在美國見證下,由兩國共同永久廢除寧邊核設施。他並特別指出,以目前朝美的互信程度來看,這已是朝鮮能採取的無核化極限。且一旦寧邊開始廢核,美國需要提供安全保障,至於甚麼是所謂的保障,則沒有明言。

如此不難明白,美朝雙方對無核化的認知差距,是本次峰會徒勞無功的主因。除此之外,美國國內政治制約、使川普的談判立場傾向強硬,以及金正恩政權對情勢的誤判,而獅子大開口式的要求華府讓步,均是更深層的原因。

儘管川金兩人在新加坡締造美朝領袖會面的歷史紀錄,也簽署聯合聲明,被視為是和平曙光,更讓川普自捧為外交勝利。然而,經過幾個月的折衝,只有實現了韓戰美軍遺骸歸還,其他重要的目標,像是完全無核化、建立最終和平制度,仍舊不見突破。

這段期間,為了避免刺激平壤(或許還有對首爾施壓以完成軍費談判等因素),華府在峰會後暫停多次美韓軍演。包括王牌警戒(Vigilant Ace)與乙支自由衛士(Ulchi Freedom Guardian)兩大重量級演習,被解讀為是給予平壤最近停止核測試與導彈試射的獎勵。

不過這種類似中國曾提出的雙暫停方案,飽受外界批評,因為對朝鮮的無核化進程沒有太大幫助。若美國只是嘗試管控朝鮮的核計畫而非撤除,等於變相承認朝鮮的擁核國地位,同時川普偏重元首外交,強調與金正恩的私人關係,也賦予朝鮮合法性,讓金正恩政權更有理由拖延廢核。

亦有些觀察家與批評者認為,川普過於淡化朝鮮當下已擁有的核威脅,即使朝鮮暫停測試,實際上朝鮮仍具威脅美國的核導能力。粉飾太平的作法只是使美國人民暫時忘卻朝鮮核議題,明顯是為了競選連任。

因此早在去年,美國國會通過亞洲再保證倡議法案(ARIA),內文提到朝鮮戰略的部分,就規定除非朝鮮停止非法活動,否則美國必須繼續制裁。同時為制衡川普政府急於取得成果,法案也載明若要解除制裁,需在30天內向國會提交報告、說明正當理由。

同時,美國國內也十分關注朝鮮的人權紀錄,希望川普政府在談判時一併處理。像是遭到朝鮮酷刑對待、釋放回美後身故的美國大學生Otto Warmbier,就是各界對金正恩政權撻伐的焦點,而川普為金正恩開脫的行徑,讓部分國會議員、人權組織等非常不滿。

另一方面,從廢棄豐溪里核試驗場、暫停寧邊核設施運作等象徵性行動後,平壤似乎認為已完成對川普的承諾,該輪到美國展現補償的誠意。只要美國解除制裁,還不用華府買單,就會有來自韓、中、俄等世界各地資金湧入。

這與華府的構想截然不同,故新加坡峰會後的數次協商,或倉皇取消,或無疾而終,代表美朝兩國的歧見甚深。元首峰會談的是大方向,可以用模糊的辭令交代,一旦進入細部作業,就是短兵相接、無路可退,此次河內峰會的流產,未必不是好事,雙方仍需更多時間談判彌合。

川普和金正恩合照。(圖/Dan Scavino Jr.@維基圖庫,想想論壇提供)
川普和金正恩合照。(圖/Dan Scavino Jr.@維基圖庫,想想論壇提供

朝鮮誤判形勢

獅城峰會後,長達數月、踟躕不前的談判,讓美朝雙方漸漸失去耐心,意圖維持和平氣氛的韓國大統領文在寅此時再度出馬,與金正恩共同發表平壤宣言。當中便重申拆除東倉里飛彈發射台等設施,向華府釋出善意,也間接促成河內峰會。

另一方面,華府也刻意放出談判樂觀的風向球,加強朝鮮合作的意願。像是川普熱烈推銷越南模式、強調朝鮮亦有同樣的發展機會;龐培奧接受媒體訪問時,提及放寬對朝制裁,與終戰宣言等建立韓半島和平體制的可能性,關鍵取決於金正恩的無核化意志。

觀察金正恩政權在峰會的表現,應是誤判了川普與自身所處的情勢。他們僅注意到川普在河內峰會前夕,向外強調朝鮮沒有核導測試的重要性,認為川普渴望獲得外交勝利,會允許解除最大限度的制裁,並提供「報酬」換取繼續暫停核導測試,以及寧邊的去核措施。

再加上河內峰會前,傳出日本安倍首相將提名川普為本年諾貝爾和平獎候選人。甚至有猜測川普政府的目標並非完全廢除朝鮮核武的大交易(big deal),而是著重於凍結核武和清除洲際導彈的小交易(small deal),也使平壤在峰會獅子大開口,認為川普會做出大讓步。

平壤卻忽略川普不急於求成、時間站在美國這邊的表述,因而犯下嚴重錯誤。在美國國會方面,無論黨派對朝保持強硬態度,如共和黨的克魯茲(Ted Cruz)和民主黨的曼內德斯(Robert Menendez)兩位重量級參議員,曾聯袂發信給龐培奧,表達美韓接觸朝鮮可能導致違反制裁,甚至會株連美韓企業。

近來一份民調顯示,美國人民對朝鮮去核不抱期待。有將近四分之三的受訪者對朝鮮無核化的信心不大或根本沒有信心,這與新加坡峰會後的調查大相逕庭,當時有70%左右的美國人認為朝鮮最終會放棄核武。如此結果固然是對川普政府的質疑,但也給予川普操作空間,將矛頭指向拒絕妥協的朝鮮。

另外,越來越多情報顯示,朝鮮擁有的核導設施超過寧邊與東倉里等地,如美國著名智庫CSIS透過衛星照片、脫北者敘述等資料,至少拼湊出13至20處秘密導彈基地。CNN也報導永宗洞導彈基地和附近未知的地點,仍在繼續活動並不斷擴建地下設施。

且寧邊雖是朝鮮最重要的核設施,但美國認為尚有許多中小型核研發製造設施遍布全國,光廢除寧邊不足以消除朝鮮的核能力,因此華府一直要求平壤交出完整的核導基地與設施名單。這不啻是要平壤自廢武功,多次遭遇平壤無視對待,雙方也未能再進一步協商

更重要的是,聯合國常務副秘書長、國際原子能總署都證實朝鮮持續運作核武計畫。美國官方情報單位亦指出,朝鮮雖暫停核導測試,卻仍在生產核裂變物質與洲際導彈,且擁有與寧邊並駕齊驅的設施,試圖欺騙美國。

如此不難想見,峰會召開前,川普政府在國際與國內輿論上已立於安全之地,而朝鮮則是日益流失難得的和平形象。如果金正恩政權不願提出具體無核化措施,川普就有足夠理由一走了之,事實證明,金正恩已落入川普圈套,川金會的破局可以說是早就注定。

作者介紹|徐子軒

本文作者是淡江大學國際事務與戰略研究所博士。

本圖/文經授權轉載自想想論壇(原標題:情斷河內:川金二會為何破局?)

責任編輯/林安儒

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