黃一展觀點：公海不再無主─BBNJ 條約將生效，全球海洋治理的執行考與三大變數

全球海洋治理在四十年的制度建構後，終於補上了關鍵的一塊。去年九月，「公海生物多樣性協定」（BBNJ，高海條約）達到六十國批准門檻，依規定將於一百二十天後、亦即二〇二六年一月正式生效。這部新條約是在《聯合國海洋法公約》（UNCLOS）之上增添的重要層面：允許在「國家管轄範圍以外海域」（ABNJ，俗稱公海）設立跨國海洋保護區（MPAs），要求可能造成重大影響的活動先行環境影響評估（EIA），並對「海洋遺傳資源」（MGRs）建立利益分享與資料開放的制度化安排。它的意義，不僅是多一份條約，而是讓保護區、環評與遺傳資源三個原本分散的工具，第一次透過一套共同程序連接起來。

若從制度史回看，海洋治理長久以來呈現大框架完善、執行細節卻鮮少被深入處理的局面。UNCLOS 在一九八二年確立領海、專屬經濟海域與大陸礁層等邊界，但對「生物多樣性」與氣候風險著墨有限。此後，多個專門體制各自承擔一部分任務：國際海事組織（IMO）處理商船溫室氣體、燃油與航安；國際海底管理局（ISA）負責公海海床礦產規則；區域漁業管理組織（RFMOs）決定洄游魚種的配額與管理措施；《庫蒙—蒙特婁全球生物多樣性框架》（GBF）則提出二〇三〇年「30%陸海保護」（30×30）目標。BBNJ 生效，使公海保護區與跨境環評有了共同決策與監測管道，並以利益分享和資料共享回應南北差距。

最新發展的重點不僅是批准數字達標，更在於啟動時間表與清晰化所有的工作/規範細節。簽署國已逾一四〇，批准國數達六十，條約將在二〇二六年一月生效並召開首屆締約方會議。部分關鍵海洋國家簽而未批，或仍在國內立法程序階段，表示初期推動仍需依賴願意率先行動的國家與聯盟；但至少，該條約提供了共同的法律框架與工作機制，足以讓第一批公海保護區與跨國環評開始運作。理想很好，但現實往往沒那麼簡單，真正的挑戰在於旗國與港口國是否願意執法，以及國際參與的廣度是否足以形成實際效果。 （相關報導： 黃一展觀點：當無人機成為消耗戰主力─台灣供應鏈的窗口、門檻與合作路線 ｜ 更多文章 ）

把焦點回到政策面，有三大因素會直接影響 BBNJ 能否被有效執行。第一，IMO 的航運減碳費制。倫敦會期預計就「淨零框架」中的全球溫室氣體費用（levy）做最後定案，產業多方支持建立單一全球體系以避免區域規則碎片化，但也有重要成員國持保留乃至反對。若全球費制落地，靠港查驗與港費差異可成為合規的固定進入點，讓港口國有足夠的制度工具把環評與保護區要求落實到船舶營運層面。第二，ISA 的深海採礦規則。BBNJ 不直接規範礦業，但對水柱生態系的保護與跨境環評，勢必與 ISA 的採礦法典互相銜接，一旦保護區邊界與採礦區塊有重疊，或兩體系的環評標準不一致，就會出現執行上的灰區，測試各國與秘書處的協調能力。第三，GBF 的 30×30 與塑膠公約（INC）後續談判。前者需要公海保護區作為海上主要增量，後者若能就源頭控量與化學品管理達成協議，將同步減少進入海洋的廢棄物流量。空間保護與源頭治理若能同向推進，執行的成本—效益比才會合理。

對於「怎麼做」，應採取務實且可行的路徑。最直接的方法，是把成熟的區域前例轉化為可複製的全球模板。東北大西洋的 OSPAR 委員會已經建立跨界保護區網絡，並在專屬經濟海域以外試行生態目標與監測架構；薩加索海委員會則以非約束宣言與「最佳可得科學」(best available scientific information) 累積了從 EBSA（生態或生物學上重要海域）識別到長期時序觀測的實務經驗。這兩個案例，提供了清楚的操作流程：如何界定邊界、如何與既有區域組織銜接、如何把監測資料轉化為管理決策。BBNJ 完全可以以「OSPAR＋薩加索」的組合，啟動第一批公海保護區，讓決策—監測—調整的程序先行運轉，再逐步擴大範圍與強度。

執行與監管的核心難題，可以清楚拆解為三個工程面向。其一是合規入口。沒有跨國常備執法力量的情況下，港口是最有可能的執行節點，應把 BBNJ 的合規聲明與 EIA 文件納入港口國的規範措施，並與 IMO 的「單一窗口」資料流銜接，讓靠港變成例行化的合規檢查。其二是監測方法。衛星 AIS 可掌握船舶行跡，卻無法反映拖網深度、海水微塑膠或生物聲學異常，這需要以遙測做初步偵測，再以自航浮標與滑翔機進行水柱觀測補測，並以開放資料倉儲格式共享，對應條約要求的資訊透明。其三是資金與能力。零散專案不足以支撐十年以上的保護區管理，應以全球環境基金（GEF）等多邊資金池組建「BBNJ 實施基金」，綁定五年滾動計畫與里程碑，把監測與在地能力建設納入長期基本預算。

各國態度的分化，將決定 BBNJ 是成為「實作平台」還是停留在「宣示平台」。歐盟與多數小島國可能把條約視為達成 30×30 的主要工具，願意投入資金與技術協助以加速擴張保護區網絡；大型遠洋與航運國則關注環評程序的可預期性與費制衝擊，更傾向以 IMO 的全球費制、港口權限與雙邊安排談具體條件；另有部分國家或許採取「案案參與」策略，先在特定保護區或科研合作上配合，以換取技術合作或市場準入。這三種路徑會同時存在，關鍵在締約方會議能否把最低行動標準寫清楚，避免實施標準在談判過程中不斷變動。

綜合以上觀察，BBNJ 不會在隔日改變海洋樣貌，卻提供了過去四十年最可靠的制度工具。接下來兩年，建議優先聚焦三項工作：第一，把 OSPAR 與薩加索等成熟做法轉化為第一批公海保護區的標準程序，產生可驗證的示範案例；第二，把港口國措施、IMO 單一窗口與全球費制串成常態化的合規入口，讓執行變成日常流程的一部分；第三，以 GEF 為核心組建穩定的實施基金，確保監測與能力建設有長期經費支持。理想很好，但現實往往沒那麼簡單；越是在資金緊縮與地緣政治緊張的時期，越需要以清楚的程序、穩定的資金與可驗證的成果，讓公共目標真正落地。 （相關報導： 黃一展觀點：當無人機成為消耗戰主力─台灣供應鏈的窗口、門檻與合作路線 ｜ 更多文章 ）

附註・案例分析：把「不可回收塑膠」變成燃料：從臺灣陸域實作到遠洋應用的可行性

近年臺灣的塑膠治理，主力仍放在回收體系：可重複循環者回到生產與消費，無法再利用者多走向掩埋與焚化。針對「不可回收、成分混雜」這一塊，國內外近十多年發展出熱裂解（pyrolysis）的技術路徑：將混合塑膠（以 PE/PP/PS 為主）在缺氧條件下加熱分解為再生燃料油與可燃氣（syngas / petroleum gas），並產出生質炭（char）等副產物。臺灣工研與民間團隊的公開案例顯示，連續式不加催化劑的商轉規模每日可處理 50 噸等級，產物比例約為燃料油 35–45%、可燃氣 12–25%、固態碳質 15–25%（並配套空污防制與能量回收設計），可燃氣可回燒供熱，接近電熱自給，剩餘少量殘渣再利用處理。這一路徑的核心價值，在於把本就是石化產品的塑膠回轉為可用燃料分子，把「沒有回收路徑」的尾端料，拉回到能源系統中再使用。

從工程實務來看，熱裂解的三個關鍵是：第一，前處理與配方，需限制 PVC/氯含量以避免 HCl 腐蝕與二次污染；第二，能源平衡，以裂解氣自供熱，降低外購電熱；第三，尾端管理，油品需經蒸餾/加氫精製才能進入既有鍋爐或內燃機；煙氣與冷凝水則須確保達排放標準。副產物塑膠裂解炭已被道路工程與材料領域研究作為瀝青/水泥改質填料，可以吸收部分 char 量、提升材料性能，進一步降低最終廢棄物比例。整體環境面比較研究顯示，對「受污染的混合塑膠」而言，熱裂解普遍優於掩埋，在多項衝擊指標上可降低壓力（前提是排放與產品端處理得宜）。

把這條臺灣陸域路徑，連結回本文談到的塑膠公約（INC）與公海治理，可以延伸出一個具體而有挑戰性的海上版本：「遠洋＋海廢清理＋船上裂解＋油品輸送」的一體化方案。其邏輯鏈條如下：第一，太平洋副熱帶環流形成了眾所周知的高濃度漂浮區（俗稱「太平洋垃圾帶」），近年的研究結合衛星觀測與數值模型，已能預測每天哪些海域會聚集較多漂浮塑膠，清理船隊可依此規劃當日的巡航與撈捕路線。第二，清理載具不是從零開始：從荷蘭 The Ocean Cleanup 的拦截/拖網系統到日本商船三井（MOL）示範的海廢收集船，各類平台都在快速累積操作經驗與捕撈效率。第三，若在母船上加裝小型模組化裂解系統，即可把撈上船、難以回收的混合塑膠，就地轉為船用燃料油或重質油中間餾分，一部分供艙內機組用電/供熱，餘油則外送到太平洋島國的電力與交通系統（或回到主要港口做進一步精製）。這樣的設計，讓「清理—處置—輸送」形成閉環，從成本端提高可行性。

這個「遠洋＋裂解」構想，並非科幻。已有研究從熱力學與能量自給角度，評估將撈獲塑膠轉換為燃料以支撐自我運轉的可行性；在工程端，陸域模組正在往小型化、連續化、低人力操作走，理論上具備船載化的基礎。但理想很好，海上版本要落地，必須跨過四道門檻。第一，法規門檻：MARPOL 附錄 V 原則上禁止在海上拋棄塑膠與多數船舶垃圾，船上任何熱處理都必須證明不是焚化、有完備的煙氣與殘渣管理，並納入垃圾管理計畫與港口接收設施的閉環；若油品要作為船燃使用，還需符合附錄 VI 的燃油取樣與硫分等規範。第二，製程門檻：海況與晃動對反應器控溫控壓、冷凝與油水分離提出更高要求，PVC/尼龍混入比、含鹽與含沙雜質都會影響催化床與換熱端壽命。第三，品質門檻：裂解油要進入島國機組或交通體系，需完成蒸餾與精製以穩定閃點、硫氮含量與金屬雜質；否則只能作為母船自用燃料。第四，經濟門檻：必須依靠熱點預測＋作業密度提高撈捕效率，並結合港口接收費、EPR/塑膠生產者責任金、減污信用等財務機制，攤平 CAPEX/OPEX。

從產品與去化角度，可行的油品與固體去路包括：一，蒸餾後的中間餾分供柴油機組或船舶輔機使用，逐步朝 ISCC+ 與 ISO 燃油規範對齊；二，重質餾分回到煉製端做加氫裂解/加氫精製；三，裂解氣在艙內供熱供電，降低外購能；四，固體炭作為瀝青（道路用）或水泥系材料的改質填料（需完成鹵素與金屬雜質的質控），在島國本地道路養護體系消化，形成「近零廢棄」流程。這些路徑在學術與實務上已有相當文獻與示範可供參照。

把此案與塑膠公約（INC）與BBNJ對接，其戰略意義在於：第一，INC 若能在上游控量、化學品管理上達成更嚴格共識，遠洋清理＋裂解就不會陷入「越清越來」的滯後陷阱；第二，BBNJ 生效後，港口國措施與靠港合規可成為這類清理母船的制度入口：靠港時提交撈捕量、去向、裂解運轉與排放紀錄，納入資料共享與環境監測；第三，小島國可把能源安全與海洋清理打包為國家專案，透過 GEF/多邊基金與氣候融資工具組合，建構「清理，能源，就業，教育」的複合效益。從產業端看，這是臺灣廠商參與全球海洋治理的新商機：以陸域成熟模組為底，與國際清理船隊、保險與驗船社合作，往「遠洋級別的低排放裂解，油品去化，合規監測」整合升級。

臺灣已經跑通的「混合廢塑膠熱裂解—油品化—近零廢棄管理」路線，若能在法規、工程與財務上完成海上化調整，結合垃圾帶的熱點預測與清理船實務，將有機會把「清污染」與「供能源」合一，成為 INC 與 BBNJ 之下最貼近執行端的跨域解法之一。

​＊作者曾任職於聯合國科技部門，派駐過歐亞非不同城市。長期關注氣候變遷、再生能源、永續發展以及社會創新等議題。喜歡旅行、觀察和寫作。
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