蘇清泉觀點：當《國家公園法》與恆春居民衝突時，如何解決?

台灣的《國家公園法》制定與公佈是在1972年，當初政府設置「國家公園計畫委員會」咸信是參考1916 年美國的《國家公園組織法 》(The National Park Service Organic Act)。台灣的《國家公園法》的宗旨、目的與國家公園選定之基準等，幾乎與美國的《國家公園組織法 》雷同。

「墾丁國家公園」於1982年正式成立，是台灣第一個國家公園，為何「墾丁國家公園」成立迄今，恆春半島居民們屢屢去「墾管處」、「立法院」與「內政部」示威抗議與陳情呢?長期受到《國家公園法》不當管制的國境之南的農民與部落居民們，多屬於人口老化之經濟弱勢，他們的問題與困境遲遲未獲得中央部會及屏東縣政府之重視與解決，形同棄民。

此一問題有兩大層面: 一、美國的《國家公園組織法 》於1916年制定迄今，總計有58個國家公園，總共占地約338,000平方千米，裡面並未有任何居民社區或印地安人部落，所以並無去管制國家公園裡的居民與社區之問題。二、1972年台灣的《國家公園法》制定與公佈時，「國家公園計畫委員會」的委員是由所謂專家及學者們組成，根本不瞭解當地居民的實際情況。且當時是在戒嚴時期，所以《國家公園法》裡面的條文，處處可見對於原本就在劃定國家公園之內的村鎮與部落不當之限制與處分。這種官僚與落伍的觀念到今天似乎依然未變，恆春半島當地居民們的問題與困境，仍遭到各級政府長期之漠視與忽略。

2011年8月，上百名來自墾丁國家公園內的居民、為了抗議國家公園法修正案，限制他們整修建物或增建的權利，來到了立法院抗議，目標是正在審查「國家公園法修正草案」的內政委員會，因為草案第17條明訂: 國家公園內不論公有或私有建物，要修繕興建或拆除，都要經過國家公園管理處的同意，引發居民之不滿。接著11月，不滿被劃入國家公園範圍致發展受縛的恆春400多位鎮民北上赴內政部抗議，恆春鎮的17里中，有7里被劃入國家公園範圍，建築容積和面積受到法令嚴格限制，居民表達嚴重抗議。

2017年3月，500多名屏東縣滿州鄉居民前往「墾管處」，怒吼「還我土地！」，居民怒批滿州鄉有三分之二的土地，被劃入國家公園範圍，包含了部落及原住民傳統領域，限制耕作及房屋修繕，長期以來地方之發展與建設，受到《國家公園法》的種種限制，要求內政部放寬限制或修法。當地百姓蓋房子及修房子，種作物與養動物，全都受到限制，居民希望建管權回歸到屏東縣政府。滿州鄉鄉民強烈要求劃出國家公園之範圍。加上梅花鹿復育過剩及野放之問題，造成生態之破壞，且放任梅花鹿入侵農民之果園，造成農作物之損失，政府亦無力與無心去解決。 （相關報導： 陳椒華觀點：迫在眉睫的墾丁國家公園陸蟹保育 ｜ 更多文章 ）

「墾丁國家公園」範圍內有3萬多的居民，居民的住家、部落及社區找不到什麼「特殊景觀、重要生態、生物棲地或文化資產史蹟」，既然沒有《國家公園法》要保護的項目，就應讓社區與部落退出「墾丁國家公園」之範圍，而非強行限制，根本牴觸了《憲法》所保障人民的生存權與發展權。國家公園是生態保育與保護，這與歷代住了數萬人的村莊與部落毫無相關，理應有所區隔。以生態保護為主要的任務，如今「墾管處」管到都市計劃，管到城鄉居民，更管到百姓的居住權、耕種權及自有房屋的處分權，無所不管，顯然「墾管處」已經偏離正軌，荒廢正事。長期以來，恆春半島三面的海邊及海域布滿了垃圾及廢棄物，汙染並破壞海域的生態環境，試問《國家公園法》及「墾管處」又做了甚麼?

事實上，《國家公園法》及「墾管處」已經侵害了恆春半島人民之基本權利及安全而有尊嚴之居住權。立法院制定《公民與政治權利國際公約及經濟社會文化權利國際公約施行法》（簡稱《兩公約施行法》，並於2009年公布實施，其中第 4 條規定：「各級政府機關行使其職權，應符合兩公約有關人權 保障之規定，避免侵害人權，保護人民不受他人侵害，並應積極促進各項人權之實現。」又根據聯合國《經濟社會文化權利國際公約》之第4號與第7號的解釋，所謂「適足住房權」(The Right to Adequate Housing) 是指：「任何人都有和平、安全而有尊嚴地居住在某處的權利。」

政府於1982年設立「墾丁國家公園」，擅自將恆春半島的村莊與聚落劃入國家公園之範圍內，亦未經當地所有住民之同意，已明顯違反了「國際自然保育聯盟」（IUCN）:「國家公園應設立於未經人類開採，聚居或開發建設之地區」的主張與規定。IUCN目前是在聯合國大會唯一擁有永久觀察員席次的環保團體，全世界幾乎每一個有國家公園的國家，都是IUCN的會員國，也都遵守IUCN的規章，這也是一種普世價值。

美國是世界上第一個制定《國家公園法》的國家並成立全球第一個國家公園「黃石國家公園」，已歷經百年之久。全球對於「國家公園」的理念也不斷在演化及進步，例如: 在澳洲的國家公園是由州及地方政府共同管轄，分權並充分尊重地方自治，而不是由中央集權式的管理。又例如:台灣高山的野生動物種類很多，他們的足跡與遷徙早已超越國家公園之邊界，所以要保護高山的野生動物，必須要在更大之生態系統之下，進行管理及保護。

今天在台灣的我們，對於國家公園的認知與瞭解是甚麼?國家公園在我們的生活及環境中，應扮演何種角色?國公園在未來要發展成為甚麼面貌? 商業化及環境汙染對於國家公園的衝擊又為何?在國家公園內的農漁民的生存權及工作權，原住民的傳統領域及狩獵權，及居民的耕種權及住屋權，又該如何客觀與公平合理之對待? 國家公園是否應由在地縣市政府管理呢? 上述之相關問題，確實值得我們的各級政府及人民一起來深思與探討。

1972年實施的《國家公園法》已過了半世紀之久，在恆春半島已充分證明太過僵化及不合時宜，更缺乏靈活性、適應性及前瞻性，已到了需要修法的時刻，才能應對全球環境的快速變遷，增強新知識與新科技，並賦予新的價值觀。對於國家公園境內住民的權利問題上，應在憲法層次上給予最基本的保障與尊重，才能有效解決《國家公園法》與恆春半島居民衝突之問題，並進而創造雙贏的局面。 （相關報導： 陳椒華觀點：迫在眉睫的墾丁國家公園陸蟹保育 ｜ 更多文章 ）

＊作者為醫學博士