VIP 專屬文章 沈榮欽專欄：數位經濟是印太經濟架構的重頭戲

美國總統拜登（Joe Biden）5月底在日本宣布啟動「印太經濟架構」（Indo-Pacific Economic Framework, IPEF），成員包括除美國、印度、日本、韓國、澳洲、汶萊、印尼、馬來西亞、紐西蘭、菲律賓、新加坡、泰國和越南，佔世界經濟的40%。雖然拜登政府說明印太經濟架構包括數位經濟、供應鏈韌性、乾淨能源、反貪及稅收公平等項目，但是其中詳細的運作規則仍未公布。

美國商務部長雷蒙多（Gina Raimondo）表示，印太經濟架構並非一般的自由貿易協定，而是將各項目的架構以及法律規範組合起來。目前看來，這只是一個鬆散的架構，缺乏執行的總部與秘書處，也沒有獎懲與爭端解決機制，細節仍有待日後成員國補充。

印太經濟架構的戰略意義要與日前在華府舉行的東協國家峰會、拜登在日本的「四方安全對話」（Quad）峰會、拉攏新當選的南韓總統尹錫悅與澳洲總理艾班尼斯、澳英美聯盟（AUKUS）等一起看待，但是就架構本身，則是美國為了填補退出跨太平洋夥伴全面進步協定（CPTPP）後所遺留的真空。

相較CPTPP，IPEF在許多方面可謂「先天不足」。首先，IPEF基本上完全沒有關稅與投資協定、市場准入等經貿規定，這也是雷蒙多表示並非一般的自由貿易協定的原因。其次，IPEF缺乏強制規範與爭端解決機制，這就註定了IPEF只能是一個鬆散架構而非強制協議。

排除台灣怎麼補救

排除台灣於IPEF之外，對於印太地區的貿易與供應鏈都將造成重大缺失，《華爾街日報》因此批評拜登政府鑄成大錯。

其實在RCEP與CPTPP成立之後，IPEF已經沒有多少空間提供關稅誘因。IPEF的13國家中，日本、澳洲、紐西蘭、馬來西亞、越南、新加坡與汶萊7國已經同時加入RCEP與CPTPP，韓國、印尼、泰國與菲律賓4國則屬於RCEP，其中韓國正在申請CPTPP。若IPEF以關稅減免為號召，開放最多者要數印度與美國，不僅美國無意為之，更會降低印度加入的誘因。印度本來是RCEP最初的成員國之一，後來因為擔心關稅協定增加貿易逆差與影響國民生計而退出。

缺乏關稅誘因，美國仍可以本身巨大的市場，重組全球供應鏈，以及設立數位經濟標準來吸引各國加入。但無論是相關國家的官員談話或是報導，都顯示多數IPEF成員國最關心的仍是關稅、投資與市場准入等傳統自由貿易利益，缺少關稅誘因，令IPEF的吸引力大減。而所謂的供應鏈韌性，乃是建立降低中國依賴的價值鏈，必不為中國所喜。在這種情形下，美國選擇排除台灣以減少成員國入會障礙，也可以台灣會籍做為美中之間的籌碼。 （相關報導： 沈榮欽專欄：撐起中共大外宣的「數位絲路」 ｜ 更多文章 ）

問題在於排除台灣於IPEF之外，對於印太地區的貿易與供應鏈都將造成重大缺失，尤其是台灣的半導體與資訊通訊產品在世界上具有舉足輕重的角色，《華爾街日報》（The Wall Street Journal）因此批評拜登政府鑄成大錯。白宮國家安全顧問蘇利文（Jake Sullivan）對此表示，美方正尋求深化與台灣的經濟夥伴關係，包括在半導體與供應鏈等高科技議題上。這或許就是台灣經貿談判代表鄧振中與美國貿易代表戴琪（Katherine Tai）即將再度會面之故。據美方知情人士透露，雙方將就供應鏈韌性、經濟合作、貿易便利與農產品等項目展開對談，而不會涉及傳統的關稅投資協定，與IPEF若合符節。

台灣應向美方提出三項要求

台灣政府也應該避免傳聞中台積電赴新加坡投資設廠，增加台灣在IPEF與印太無可取代的半導體地位。

以台灣在半導體等高科技領域的實力，IPEF不可能完全將台灣排除在外，比較可能的方式是美國以非正式的方式讓台灣參與如供應鏈韌性等項目，美國則扮演協調台灣與IPEF的中間人。從這個角度來說，台灣在與美方會面時應該提出以下三項要求：一、要求美台雙方具有實質意義的制度性安排，而非口頭承諾；二、避免非正式參與讓台灣成為有義務無權利的狀態；三、向美方提出台灣入會的承諾與時間表。同時台灣政府也應該避免傳聞中台積電赴新加坡投資設廠，增加台灣在IPEF與印太無可取代的半導體地位。

IPEF與CPTPP有不少領域重疊，例如環境、勞工、透明化與反貪等等，差別在於IPEF缺乏強制規範以及爭端解決機制，這固然給予美國彈性，得以避開冗長的談判過程，快速成立跨國組織，但是也大幅限制IPEF執行規範的能力。CPTPP從2005年前身《跨太平洋策略經濟夥伴協議》（Trans-Pacific Strategic Economic Partnership Agreement, TPSEP）到2018年簽署CPTPP，共耗時14年。即使CPTPP有專章處理爭端解決機制，仍被批評缺乏常設秘書處將限制其執行規範的能力，更遑論連強制力都付之闕如的IPEF。

未來IPEF如何落實結論而不致於淪為「對話」組織，仍有相當的考驗。特別是在雙方重疊的領域，基於國內立法的需求，當CPTPP與IPEF規範彼此衝突時，很可能成員國會傾向具有關稅誘因及獎懲與爭端解決機制的CPTPP，讓IPEF在與CPTPP競爭時居於劣勢。

除關稅與供應鏈，數位經濟最引起關切

數位經濟增長迅速。TPP三個創始國新、紐、智成立數位經濟夥伴協議（DEPA），中國也提出申請，習近平並親自背書，為DEPA的成長帶來無窮想像。

對多數IPEF會員國而言，除了關稅與供應鏈之外，最關心的莫過於數位經濟，這將是未來兵家必爭之地。CPTPP涵蓋貨貿、服貿與數位貿易，被視為高規格的區域性自由貿易協定，所謂數位貿易是指數位化的商品與服務的貿易，CPTPP對數位貿易的規範可謂開自由貿易組織風氣之先，後來更影響其他國家的貿易協定。

CPTPP協定第十四章〈電子商務〉以及第十三章〈電信〉與第十八章〈智慧財產權〉的部分章節都與數位貿易有關。CPTPP之前，各國通常在特惠貿易協定（Preferential Trade Agreement, PTA ）中規範服務貿易、投資法規與智慧財產權。自從CPTPP開始規範數位貿易後，越來越多國家在PTA中加入數位貿易的規定，對消費者隱私、數據儲存地點與跨境流動等加以規範。 （相關報導： 沈榮欽專欄：撐起中共大外宣的「數位絲路」 ｜ 更多文章 ）

不過CPTPP只是開了個頭，畢竟並非專為數位經濟而設立的組織。鑑於數位貿易日漸重要，TPP創始國中的新加坡、紐西蘭、智利又在CPTPP的基礎上於2020年6月成立數位經濟夥伴協議（Digital Economy Partnership Agreement, DEPA），專門制定數位經濟的規範，涵括數位包容（digital inclusion）、數據流動與保護、人工智慧等相關議題，以促進數位貿易。例如當CPTPP規範電子商務，DEPA則更進一步談到電子支付、電子發票、人工智慧與金融科技等領域。

去年數位經濟估計佔全球GDP的15.5%，而且增長迅速，例如加拿大2020年電子商務的成長率高達70.5%。DEPA成立之後，加拿大立刻表示興趣，南韓在2021年10月正式申請加入，中國隨即也提出申請，習近平並親自背書，為DEPA的成長帶來無窮想像。

不過中國的申請雖然給DEPA帶來希望，但是也帶來挑戰。例如DEPA要求禁止數據在地化而且准許跨境移動，就與中國對於數據的管制背道而馳。而中國長久以來，聯合俄羅斯等國，強調國家數位主權以及數位極權的做法，不僅與西方國家格格不入，也與DEPA的初衷有不少扞格之處。

戴琪主導推動數位經濟

既然美國已經決定不加入CPTPP，更沒有理由在中國申請加入DEPA後以後進者身份進入。因此IPEF 成為美國推動數位經濟國際組織的嘗試。

美國是數位經濟大國，從谷歌、臉書、推特、微軟，蘋果到亞馬遜，對於數位經濟標準的制定自然深感興趣，相較技術標準與電信協議由聯合國或是專業組織制定，在數位經濟與數位貿易上，還缺乏相關的國際機構制定標準，以促進數位貿易，DEPA算是領先世界。

雖然美國日本於2019年簽訂「美日數位貿易協定」（U.S.-Japan digital trade agreement），但是缺乏一個國際組織推動數貿標準。既然美國已經決定不加入CPTPP，更沒有理由在中國申請加入DEPA後以後進者身份進入。因此IPEF 成為美國推動數位經濟國際組織的嘗試，由貿易代表戴琪主導，成為IPEF中唯一由貿易代表處主導的項目。

對台灣來說，雖然未能成為IPEF創始會員國有所遺憾，不過台灣也必須認識到，涵括關稅協議的CPTPP對台灣更為重要，應該是全力以赴的目標。此外，固然台灣數位經濟與數位貿易的比重仍有待提升，但是若能加入IPEF或DEPA，仍有助於參與或制定數位經濟與數位貿易的規範與標準。 （相關報導： 沈榮欽專欄：撐起中共大外宣的「數位絲路」 ｜ 更多文章 ）

（作者為加拿大約克大學[York University]副教授，法國歐洲工商管理學院[INSEAD]博士）