蔡季廷觀點:鳥籠公投消失了嗎?

2017-12-20 06:50

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人民作主基金會繞行總統府要求「補正」公投法,立法院很快 12月12日三讀通過下修公投門檻。(蘇仲泓攝)

人民作主基金會繞行總統府要求「補正」公投法,立法院很快 12月12日三讀通過下修公投門檻。(蘇仲泓攝)

立法院在2017年12月12日針對蔡英文總統,所經常批判的公民投票法中之相關「鳥籠」規定通過了諸多修正。

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第一,降低各項程序門檻:讓全國性公投的提案門檻,降為最近一次總統、副總統選舉人數的萬分之一、連署門檻降為1.5%、有效同意票數多於不同意票且有效同意票達投票權人總額四分之一以上時即算通過。

第二,公民投票適用事項改變:舊法中全國性公投排除預算、租稅、投資、薪俸及人事等事項,而這次修正後除了修憲、領土變更等事項外,其它事項均可公投。不過,地方性公投仍排除預算、租稅、投資、薪俸及人事等事項。

第三,增加行政院為公投提案主體:新法規定,行政院得在立法院同意後,將重大政策交付公投。

第四,廢除公民投票審議委員會:本次修正的「鳥籠」重點之一,即是廢除過去負責認定公投事項的公投審議委員會,讓相關選務回歸中央選舉委員會。

第五,便利公投權利行使措施:新法規定公投應和大選合併舉行、增加了電子連署、日後應以法律訂定不在籍投票之規定。第六,降低投票年齡:新法將投票年齡從舊法的二十歲降為十八歲。

20171212-立法院院會,審理公投法爭議條文,訴諸表決後,三讀通過,執政黨立委們舉牌歡呼口號。(陳明仁攝)
立法院院會,審理公投法爭議條文,訴諸表決後,三讀通過,執政黨立委們舉牌歡呼口號。(陳明仁攝)

總體來說,這次公投法修正只有將焦點集中在擴大公投的參與機會與成功可能性,但完全忽略藉由細膩的制度設計,彌補公民投票進行過程中,非常容易喪失的思辨性。在過去尚在催生公民投票法的年代,主要是從國民主權原則強調人民參與立法的重要性,而尚未強調公投程序中,應如何促進人民以理性思辨公投提案之議題。

按公投性質上來說,不僅僅是人民參政權的展現,更同時具有人民共同分享立法與政策參與決策權的特性。參政權利的行使,法律應避免過度限制;立法和政策參與決策權的行使,貴在審慎議論而設有繁複的程序。因此,這兩種特性存在於同一種程序中,實具有某種程度的緊張關係。若規定了過多的程序,干擾了人民參政權的行使;而過於簡便的程序,則使公投程序草率而無理性審議。因此,此次公民投票法的修正,本應同時追求現代民主政治及憲政主義的審議民主要求。

但是,從這次立法院的修正過程來看,仍然停留在催生公投法的思維下進行,完全沒有增加公投程序的思辨性;以下即分別針對降低公投門檻、廢除公投審議委員會、公投與大選合併舉辦等規定,分別評析之。

公投程序中,對人民最顯著的干涉程序,就是提案及連署之門檻規範。事實上,提案及連署門檻有不同的功能考量。前者著重於人民有設定議題的能力(參政基本權利性質),而後者則著重社會針對特定議題具有廣泛的審議(審慎議論性質)。因此,議題設定能力應以避免過度干預為原則,各項門檻的設置自然不宜過高。美國具有公民投票的州,有關「提案」門檻的規定不一,但均可看出「提案」傾向以極度寬鬆為原則。部分州只要一人即可提案,而規定必須超過一人始可提案者,如麻州需要10人(法律)或25人(州憲)、猶他州5人、懷俄明州100人。

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