2019年是台灣的地方創生元年，過了一個寒暑，我想也到了可以回顧與檢討的時機。先說結論，我認為地方創生的政策架構，應該從「鄉鎮市本位」改變成「縣市本位」。換言之，我認為應該放棄過去以鄉鎮市公所為行動主體的設計，而改以縣市政府（尤其直轄市政府）為行動主體。
現行的地方創生政策架構很複雜。化約來說，可以拆成兩部分，一部分是彙整提案，一部分是投入資源。
彙整提案的部分，原政府機關、學研機構、社區、社團、企業都可以提案。則由鄉鎮市公所彙整地方創生事業的提案，由鄉鎮市公所作為提案的收件窗口，只有在跨區的時候才由縣市政府擔當。投入資源的部分，則是由國發會盤點各部會資源，再根據受理篩選的提案需求進行媒合。
之所以稱這樣的政策架構「鄉鎮市本位」，是因為當鄉鎮市公所擔當提案收件窗口的同時，鄉鎮市公所無可避免地成為該區各種地方創生事業構想的集結處，有利益就有衝突，那也無可避免地成為該區各種政治鬥爭的交會點。
政治鬥爭，本來是有可能成為刺激地方創生事業提案的誘因與壓力。然而，現行的地方創生政策架構沒有現成且直接的資源可以運用，國發會無錢可發，只能盤點與媒合，而且盤點媒合的還是其他部會的資源，那當然緩不濟急又鞭長莫及。對政治行動者來說，要通過鄉鎮市公所來爭取這筆資源CP值實在太低。政治行動者的缺席與退場，結果就是地方創生就如同社區營造、農村再生，淪為另一場小資本小規模小格局的提案遊戲。
這種「鄉鎮市本位」的設計，當然是從日本經驗汲取而來。日本在推地方創生的時候，相當強調基層政府與基層公務員的能動性與主導性。相應於此，台灣在推地方創生的時候，更強調要把地方創生與行政革新放在一起來思考，甚至要用前者來帶動後者。
這樣的觀念完全正確，但顯然太小看行政革新需要的時間與能量，也顯然太高估國發會的實力與覺決心。現行的地方創生政策架構顯然做不到這件事情，可預見的未來也看不到這件事情發生。而長期來說，我們都死了。
有鑑於此，我才會主張，要從「鄉鎮市本位」改變成「縣市本位」。對現行的政策架構來說，這樣的改變幅度並不大，只需要做三點調整：
第一，以縣市政府作為主要的提案收件窗口。
第二，國發會應要求縣市政府設定「縣市級地方創生戰略」。
第三，國發會應依據「縣市級地方創生戰略」作為受理篩選提案的標準。
這三點調整有什麼意義呢？
以縣市政府作為主要的提案收件窗口，那縣市政府在收件的過程，就會掌握到學研機構、社區、社團、企業的地方創生事業構想。相較於鄉鎮市公所，縣市政府更有能量與規模，來回應並推廣這樣的構想，甚至把這樣的構想挪為己用。而政治行動者也更有誘因與壓力參與其中，更能帶動競爭與刺激。
所謂「縣市級地方創生戰略」，其實就是迫使縣市政府提出一個以縣市為範圍的地方創生計畫。既然是以縣市為範圍，那就可以從縣市以下劃出各種等級的大小分區。以台中為例，就能劃出舊城區、新市區、山線、海線、屯區等大分區，而舊城區又能劃出中西區、東南區、北區等小分區。而大小分區又可以按照國土計畫、區域計畫、都市計畫，設定出各自的永續發展指標，進而提出各自的「如何把人留下來」的問題意識，提出各自的地方創生KPI。
縣市政府成為主要的地方創生行動主體，至少會有幾點好處：
首先，可以少做白工。地方創生事業構想在起始階段，往往有很多重複且交疊的事務，什麼調查啦什麼整合啦什麼基礎建設，分散在鄉鎮市公所反而浪費心力。
其次，地方特色DNA才挖掘得出來。挖掘地方特色DNA很費力，對政府對民間都是如此。縣市政府至少有文化局文化處，就算不是政府做而是由民間做，縣市政府局處提供的支持協助，也比鄉鎮公所科室要來得大。
再來，企業投資比較能到位。「企業投資故鄉」是國發會推動地方創生的五大戰略之一，那比起鄉鎮公所，縣市政府吸引企業或配合企業的執行力更強，可課責性也更高。
老實說，雖然地方創生當初在日本興起的原因之一，是為了解決地方人口流失（又稱之為地方消滅）的問題。但我總是疑惑，消滅就消滅了，如果地方的人都不在乎，那又何必呢？台灣畢竟不像日本部落性這麼強大，我在思考地方創生的時候，比起人口流失，在地經濟的永續性更為重要。
「如何把人留下來」是重要的問題，但從來都不是為留而留，這裡有錢賺，而且可以尊嚴地賺，所以人願意留下來。我想這才是地方創生的起點。 （相關報導： 觀點投書：走出司法改革爭議的「第三條路」 ｜ 更多文章 ）
＊作者為台中市議員
