《受縛的神龍》選摘（2）：立法者的權力溢出

〈馴龍法師〉

力量強大的龍，經常騷擾人們，對人們產生了威脅，人們向天神反映他們的困擾，天神派下法師幫助人們，授與法師約束龍的能力。

人們可以透過法師，設定龍的行動規則，並控制龍的食物來源，讓龍必須遵守這些行動規則。

剛開始，這樣的方式確實奏效了，龍變得規矩多了，但隔了一段時間，人們發現，問題並沒有解決，龍又開始騷擾人們，只不過，這次騷擾人們不是龍自己的意思，而是受法師的驅使。

因為，法師發現，當他可以決定龍的行動規則，並控制龍的食物來源時，發現龍漸漸地被他馴化，就可以指揮龍去做他想要做的事。

美國時事雜誌《外交政策》（Foreign Policy）曾經將台灣國會列為全球最無能的國會之一。

這當然不是光榮的事。但為什麼為這樣呢？國會無能是台灣特有的現象？還是舉世的民主國家皆然？又或者其他的民主國家也一樣有這個問題，但只是台灣比較嚴重？

民主國家，大體上把政府權力區分為三塊，行政、立法、司法。

如同前文所述，原來國家的權力是沒有如此的區分的，在封建王朝裡，王即政府，是集行政、立法、司法三權於一身。

民主體制，之所以有立法與司法權之區分，也可以說是一種對行政權的不信任，透過國家權力的分割，以之制衡（或牽制）行政權，避免獨大的行政權濫權。民主政治發展史，某種程度也可以說是一連串節制行政權的發展史。

若要將這三權做簡單的概分類比，行政權是執行者，立法權是規則制定者，司法權則是仲裁者。就好比一場球賽，立法權是訂定遊戲規則的大會，行政權是上場打球的球員，司法權是當比賽中負責解釋規則、裁奪爭議的裁判。

當然，這只是概分，實際上行政權有時也不只是執行者，在某些範圍內，他也擁有一定的規則制定權力（行政命令），有時也會負責一部分像是裁判的權力（開出交通違規罰單）。立法權、司法權有時候也未必完全局限於嚴格意義的規則制定者或仲裁者角色。

不過，整體而言，行政、立法、司法的核心角色，以執行者、規則制定者、仲裁者來界分，有助於基本角色分工的釐清。

做了以上基本的角色界定後，前面我們已經討論過行政權了，現在我們把焦點放在立法權，來看看，國會無能嗎？國會如果無能，為什麼？

國會的制衡功能

雖然人性裡天生有一種「既要馬兒好，也要馬兒不吃草」的兩面都要心態，魚和熊掌要人們選，人們的答案往往是，我既要魚，抱歉，我也要熊掌。

放在政府運作的面向上，同樣的，既要政府施政能確保產生對人民好的效果，所謂好的效果，積極面而言是造福人民，消極面是不危害人民權益；但同時，也要政府做事要有效率，能夠快速的交出﹁好的效果﹂。

然而，如果窮究民主政治的形成邏輯，恐怕會讓魚與熊掌兩面皆要的人民感到失望。民主制度之所以在歷史中出現，某種程度來說，甚至是一種反效率的歷史抗爭。他的核心出發點，恐怕不是追求效率，而是避免政府濫權（要求好的效果）。

否則，如果效率是最高的價值，那麼君主專制的政治體制裡，一個人說了算，要怎麼做就怎麼做，這樣最有﹁效率﹂，只不過，如此一來，做好事最有效率，但做壞事也同樣最有效率，而且，很抱歉，通常這樣的效率拿去損害人民權利的可能性遠遠大於造福人民。

立法權的分立，可說，就是某種程度以節制行政權的「效率」，來確保行政權執行權力時不會濫權，防止「壞的效果」出現。

從運作端來看，行政權是一個獨占的權力，特別是在像我國這樣一個接近總統制或雙首長制的國家，人民以多數決的選舉，選出一個代表多數民意的總統，代表人民執行權力，這樣的結果是贏者全拿，是一種不得不然的權力獨占。因為，任何政府決策在執行時，到最後終究要面臨做或不做的決定，不管選那一邊，就是放棄另一邊的民意期待。

但國會不然，國會理論上是一個民意地圖，反映來自社會不同的聲音，雖然在立法與審預算時，還是會回到多數決的決定。但在國會組成上，卻不是贏者全拿的獨占。

在國會審議法案與預算時，各種不同的民意聲音會相互激盪、衝突、交換與妥協，這種種折衝的過程，都可以說是一種效率的磨損，透過效率的部分犧牲，希望的是，制定一個更周延與平衡的法律，確保效果的品質。

當然，這樣的效率磨損，仍必須在一定的容忍範圍內，不能磨損到全然癱瘓，讓國家政務停擺，這樣的效率磨損，同時也是效果的磨損，而形成雙輸的局面。

不幸的，以一定的效率來確保效果的分權理想，在民主國家的實踐中，似乎不如預期，反而看到愈來愈多效率與效果雙面磨損的雙輸情形，在台灣，情況尤其嚴重。

效率、效果皆無能的國會

在太陽花學運期間，學生占據立法院長達一個月，國會陷入癱瘓，我在當時即投書表示：「我們會看到一個諷刺的結果，你以為看到了學生占據議場，癱瘓國會，而說不定實情是，我們的國會早就癱瘓很久了，只是，我們矇著眼當做不知。」

在台灣，由於政黨嚴重對立、執政黨的黨紀不彰，少數黨透過霸占主席臺讓議事空轉，早是常態。這樣的國會，有沒有被學生占據，差別有多大呢？

除了少數黨癱瘓議事的問題外，台灣的國會還有許多品質不彰的問題，包括密室立法、肉桶協商，各界也有很多的批評。

回到上位概念的討論，就算我們不以「效率」來要求國會，而只把關注放在「效果」這個角度上，卻發現，國會的無能，不只是效率上的無能，也包括效果上的無能，為什麼？

這在於，我們原先設定立法者的權力在制定遊戲規則，這個角色，在民主政治實踐上，出現了「權力溢出」的角色變質。

理想世界的權力三分，是行政、立法、司法三權各有角色、各司其職。然而，經過一段時間的民主實踐後，民意代表學會了如何運用制定遊戲規則這個權力，去擴大自己的角色權力。亦即透過法案與預算，民意代表實際上對於行政權的「執行角色」也產生了愈來愈大的影響力。

理論上，立法者只有訂定抽象規則的權力，但透過這個抽象規則的訂定權力，立法者開始「馴化」行政權，漸漸的，甚至對具體政務、行政個案也開始擁有愈來愈大的影響力。

另一方面，立法者雖是人民選出的，但人民對立法者的權力束索，只能每四年行使一次。亦即，選出立法委員後，就進入「代議狀態」，除非祭出高難度的罷免束索，否則人民的束索就被暫時封存，這時立法者的「代議」，代理的不一定是人民的利益，而可能代理的是個人的利益。於是原來，希望憑藉立法權對行政權制衡，避免行政權出現濫權的「負面效果」，卻可能變質成為，立法權對行政權產生部分實質代位的效果，分權的結果，未必是制衡，而可能出現一種權力向立法者傾靠的另一種移轉的集中。

這時候，立法院本身不但因為繁複耗時的議事程序，容易被認為「在效率上無能」，還因為可能基於私利出現對立法權的濫用、甚至干擾行政權的作用，變成「在效果上無能」。