認識FTA(3):墨西哥加入NAFTA 20年之觀察

2014-06-12 05:00

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墨西哥加入北美貿易自由協定,同樣引起國內農民的抗議(取自網路)

墨西哥加入北美貿易自由協定,同樣引起國內農民的抗議(取自網路)

壹、推展新自由主義經濟政策背景

歐洲殖民時期墨西哥和拉丁美洲各國發展大莊園種植經濟,獨立後轉為出口初級產品。19世紀中期為求農礦部門的擴張和改善基礎建設,努力吸引外資。

1929年華爾街股票崩盤引發經濟大恐慌,歐美國家經濟萎縮需求和資金減少,墨西哥經濟受到衝擊,轉推動進口替代政策。然而消費模式改變產業結構不變,保護主義導致勞動力生產率低,經濟效益增長緩慢。加上產業結構無法升級,必須以高價吸收進口技術,加大成本。結果進口替代政策施行後期國家經濟衰退、通貨膨脹、匯率貶值外債增加。

1982年墨西哥政府宣布無法支付到期的債務本息,爆發債務危機。面對拉美國家債務問題,美國財政部長貝克(James Addison Baker III)提出解決辦法。

1989年3月美國財政部長布雷迪(Nicholas Frederick Brady)延續貝克計畫,要求債務國進行結構性調整,刺激經濟成長,提出減免本金和利息償債方案。同年7月墨西哥成為第一個拉丁美洲達成減債協定的國家。

隔年,1990年美國國際經濟研究所(Institute for International Economics)邀請世界銀行、國際貨幣基金會、美洲開發銀行和美國財政部和拉美各國代表在華盛頓召開研討會,針對拉美國家經濟改革提供相關對策。時任所長的約翰威廉姆森(John Williamson)提出十項改革拉美經濟的主張,被稱為華盛頓共識(Washington Consensus)。華盛頓共識的出發點認為拉丁美洲債台高築是因為政府高度干預市場造成經濟低迷,必須捨棄受政府高度保護的進口替代模式,開放市場,實施貿易自由化。墨西哥的新自由主義經濟政策開展於德拉馬德里政府(Miguel de la Madrid)時期(1982-88),薩利納斯 (Carlos Salinas de Gortari)政府(1988-94)加以延續。此時期墨西哥開始進行一系列金融自由化改革 。

貳、北美自由貿易協定的簽署

面對歐洲經濟結盟政策,前美國總統雷根(Ronald Reagan)在1980年大選期間提出要進行包括美國、加拿大、墨西哥和加勒比海地區國家的北美地區經濟合作計畫以刺激經濟成長。迄1993年『北美自由貿易協定』始經美加墨三國立法機構批准,1994年1月1日生效,成立北美自由貿易區。

北美自由貿易協定條文中明訂協定簽署的宗旨:取消貿易壁壘、創造公平條件、增加投資機會、保護智慧財產權、建立執行協定和解決貿易爭端的有效機制、促進三邊和多邊合作。成立自由貿易區的目標在創造就業機會、擴大市場、降低關稅、消除貿易壁壘、增加投資機會、拓展國際貿易、增進國際合作等等。本質上可以將NAFTA視為1986年美墨雙邊貿易協定的擴張版,墨西哥政府預期加入NAFTA後能促進經濟發展、擴大就會機會與勞工所得,並加速貿易增長與吸引外資。

加入北美自由貿易區後的發展

一、吸引外資

自1980年代鬆綁外資限制後墨西哥成功吸引大量外資進入,依聯合國貿易發展會議的統計資料,1990~2003外資在墨西哥的直接投資增加3倍,併購投資的比重高達42.6%,可見併購投資是外資在墨西哥直接投資的重點。

併購投資主要內容是跨國公司的產權移轉,外資進入墨西哥多購買已存在的公司或是投資加工出口區。外資併購有利於企業經營管理和出口生產,但因為併購的是現存公司沒有創造出新的資產,是以對國內生產力的提升有限。況且併購的跨國公司技術開發創新通常在母國進行,對提升產品研發創新方面貢獻亦有限。換言之,墨西哥企業生產雖然因為跨國投資的關係高度國際化,但是國內創造發明層次的程度卻和跨國公司母國有所差距,技術依賴的程度更深,更遑論其他成本和技術相對落後的國內中小企業,遭到淘汰只是早晚。

二、貿易成長方面

託關稅優惠之利 ,美國從墨西哥進口增加,其中石油、天然氣、汽車零件和影音通訊產品為進口大宗。墨西哥成為拉丁美洲第一大出口國,出口部門占全國生產總值的34%。以表現最傑出的汽車業為例,1993年墨西哥只有13間汽車裝配廠,2014年超過30家,據消息指出明年還會新增2家。汽車業的生產效益帶動玻璃、輪胎、塗料和零件等部門的生產。2013年墨西哥汽車總產額780億美元,成為世界第五大汽車裝配國。

相對於出口加工製造業的蓬勃發展,墨西哥國內非加工出口製造業占國內製造業比重卻從加入NAFTA前的91%,跌到1996年的37%。1993年墨西哥玩具製造協會登記有380間廠商,但是加入NAFTA後隨著貿易自由化數百萬噸的玩具進口,僅僅兩年減少到剩下30家,傳統玩具幾乎從市場上消失。


三、就業方面

創造就業機會被墨國政府認為是NAFTA的首要目標。1994年1月至2006年6月間,墨西哥製造業就業機會增加了約57萬個,平均每年增加13萬個就業機會。加入NAFTA後10年(1994-2003)加工出口區的就業機會增加了53.6%,但是非加工區的就業機會則下降5%。觀察勞工薪資所得,墨西哥國立自治大學多元學科分析中心(Centro de Análisis Multidisciplinario de la UNAM)的研究,Felipe Calderón執政時期(2006-12)墨西哥實際薪資所得下滑了42%。1987-2012年實際薪資所得跌了80.7%。

墨西哥勞動市場就業和薪資的總體狀況惡化導致墨西哥人口流向美國。經濟合作與發展組織(OECD)的調查顯示,2003-2010年每年移民人數皆維持在千分之五,以墨西哥總人口數1億800萬估算,墨西哥每年約「出口」54萬人到美國。

四、貧窮問題

失業代表沒有收入,陷入貧窮。加入NAFTA 20年來墨西哥人均國民所得年成長率平均只有1.2%,為西半球最低的國家之一,在拉丁美洲20國當中名列第18名。加入NAFTA這20年來,墨西哥的貧窮人口並沒有減少,反而呈現逐年增加的趨勢。2012年超過6,100萬墨西哥人收入不足以給付生活基本花費(交通、居住、健康和教育),3,300萬人收入不足以支付必須花費(健康、教育和基本溫飽),有2,300萬人處於飢餓的赤貧狀態。

五、農業方面

NAFTA對墨西哥最大的負面影響無疑是農業部門,墨西哥政府若能對某些特定糧食基本作物的關稅配額加以堅持,並考量不同地區生產條件的差異,針對中小農戶主要糧食作物種植推行計畫,而不是將補貼集中給少數幾個州的大型生產商,施行較具公平性的補貼政策,也許就可以避免成為深化內部貧富差距的幫兇。

2007年1月31日,墨西哥7萬多農工代表在首都舉行示威遊行,抗議政府對農產品價格控制不力。目前墨西哥80%的基本糧食依賴進口(Pérez U., 2014)。1994-2014年間墨西哥糧食作物和油籽的進口量從1993年的880萬噸上升到2012年的2926萬噸(La Jornada Editorial, 2013),這對農村生產造成相當程度的衝擊,農民棄耕成失業人口。

六、犯罪問題

加入NAFTA後墨西哥的出口加工區的確增加了就業機會,但是某些部門的就業數量增加並不代表整體,尤其開放農產進口導致農村失業問題嚴重。

農民民主陣線(Frente Democrático Campesino)法律代表人Víctor Quintana認為,墨西哥加入NAFTA以來,為了尋找工作至少178萬農民離開農村,讓農村地區發展空洞化,有人因此加入販毒組織。居民離鄉和政府公權力不彰,毒品犯罪組織開始發展農村活動,購買農村物業,毒品組織支配村落,居民只能選擇離開或加入。

據統計2004年已經有10萬公頃鄉村土地加入毒品種植的行列,農村家庭的貧困讓販毒組織趁機坐大,社會治安和環境惡化。估計每天有600位農民離開農村前往都市地區,大多數都想移民美國工作。Víctor Quintana指出,NAFTA圖利30家大企業,卻忽視農業部門,造成85% 的農民生活在貧窮狀態,造成社會不安定,組織犯罪勢力增加。

肆、結論

80年代面對外債危機墨西哥政府進行經濟政策調整,從進口替代時期的保護控管大幅度轉變為開放。薩利納斯政府(1988-94)加入NAFTA的主要預設目標在吸引外國資本、擴大進出口貿易、增加就業機會、促進經濟成長。NAFTA施行後的確成功吸引外資進入、刺激進出口成長,出口加工製造業蒙受其惠,但是外資配置多屬間接投資,在進出口貿易成長率上揚數據背後的事實卻是收支逆差。農業呈現極負面影響,除了農業補貼和改革計劃實行不公,在實施基本糧食關稅優惠後,來自美國的低價農產品傾銷造成本國農產價格崩潰。增加的就業機會不及造成的失業人口,失業造成貧窮問題,拉大墨西哥國內貧富差距 ,產生嚴重社會問題。

華盛頓政策研究所(Institute for Policy Studies, IPS)主任John Cavanagh指出,墨西哥加入NAFTA所引發的諸多社會問題,正反映出以經濟導向的政策錯誤。Cavanagh認為NAFTA正是企業主導政府經濟遊戲規則,導致全球失衡的「代表作」。追求經濟成長,透過協議的簽訂,讓政府通過保障貿易、投資和優惠稅則等法規。這些投資保障法規優先考量的是企業和政治利益。相對於企業受到法規的強力保障,勞工權利和環境保護的規則顯得十分弱小。


加入NAFTA至今,墨西哥總計與45個國家簽署10個自由貿易協定(Tratados de Libre Comercio),是全世界簽署最多自由貿易協定的國家,另外也簽署30個投資保障互惠協議(Acuerdos para la Promoción Recíporoca de las Inversiones)。但參與再多其他國家和地區的自由貿易協定都沒辦法改變被美國綁架的現實。

總體資金、技術、市場依舊強烈依賴美國,若是未來墨西哥無法尋求其他資金來源,讓產業技術升級,進出口貿易對象多元化,只靠廉價勞力以最大代工廠的經濟成長自喜,或是之後倚靠石油出售,等出現更廉價的勞動競爭對象,或天然資源耗竭之日,國家經濟又將陷落危機。薪資低落、失業、本國企業面對外國企業競爭力不足,墨西哥政府不應只重視對外經濟,也應該注重國內市場發展,幫助國內企業發展提升競爭力,並透過立法讓設置境內的跨國公司採用較高比率的墨西哥勞工以保障勞工收入。提高薪資所得,提高出口產品的附加價值,開拓新市場,進行多樣產品出口貿易,減少對美依賴。

新自由主義經濟政策追求經濟成長率,政府面對跨國公司的經濟壓力犧牲社會福利、勞工權利、自然資源和環境,觀察NAFTA推動20年來墨國農業生產者和失業工人的處境,反思世界各地複製自由貿易模式下一再出現重複的問題。借鏡墨西哥加入北美自由貿易區20年,以進出口貿易為經濟導向的台灣,不應資金和市場過度傾斜單一國家,與他國簽署自由貿易協定時理應公開透明,尤其應該特別思慮對中小企業、勞工和農民等部門所造成的衝擊。

*作者為政治大學歐洲語文系兼任助理教授(本文為《認識各國自由貿易協定(FTA)》之〈墨西哥加入北美自由貿易區二十年之觀察(1994~2014)〉節錄。)

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