張倩燁專欄:新冠疫情暴露中國治理薄弱環節

2020-02-21 07:10

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新冠肺炎疫情,暴露了中國政府在治理層面的應對,存在多個薄弱環節。(資料照,美聯社)

新冠肺炎疫情,暴露了中國政府在治理層面的應對,存在多個薄弱環節。(資料照,美聯社)

新冠肺炎疫情,暴露了中國政府在治理層面的應對,存在多個薄弱環節。下次再遇到突發公共衛生事件時,希望中國的決策與政策實施過程能更人性、更靈活、更開放。

治理(governance)通常是指決策制定的過程與政策實施的過程。良好治理(good governance)有多種定義,在共識層面,中外的共識至少包括以下要點:透明、責任與追責、回應民眾訴求、參與。新冠肺炎(武漢肺炎)疫情暴露了中國當局在治理層面的應對存在多個薄弱環節。

首重政權穩定不被民意脅迫

在追責方面,民眾看到的先是湖北省、武漢市兩級黨委、政府的無作為,直到一月二十一日主要領導還在參加春節聯歡。繼而在疫情已擴大的情況下,武漢市委書記、市長、國家疾控中心等相關部門相繼「甩鍋」(推卸責任)。市委書記與市長向媒體透露武漢市早已上報疫情,或許礙於官場禁忌或政治正確,沒有明確指出向哪個上級部門報告,在報告後上級部門又是如何指示的。

中國國家疾控中心主任高福因與同事合作在《新英格蘭醫學期刊》發表新冠病毒論文,而受到質疑為何不第一時間向公眾預警,即便有高福友人向外界透露,高福是從微信朋友圈而非正規上報管道得知新冠病毒資訊,試圖幫他澄清,但仍然很難回應公眾的疑問。

前任武漢市委書記馬國強(取自網路)
2020年2月13日因肺炎遭免職的前任武漢市委書記馬國強(資料照,取自網路)

二月中旬,湖北省、武漢市委書記換人,雖然看上去是一個大快人心的命令,但正式的通知並沒有解釋換人的原因,甚至外界從文本中看不出原來的官員是因履職不力而被撤職,還是未來另有任用。

最高層首要關切的仍是政權穩定,因為對他們來說,疫情總是可以被「戰勝」的,需要關注的只是這場戰爭的傷亡人數、持續的時間和戰後恢復的成本。如果有人期望在「戰時」藉民意不滿挑戰政權的根基,這是絕對不會被允許的。

因此,假如開放媒體管控、進行真正獨立的調查,以追蹤此次疫情各方的責任,如果調查得出一個駭人聽聞的結果,比如某病毒實驗室管理不慎,或某主管領導因考慮馬上要實現的個人升遷,而下令封閉消息管道,出於政權穩定的考慮,這樣難以被民眾的感情與理智接受的結果,很難被公之於眾。

這是中國官僚體制的邊界:可以有限地追責,但不能完全被民意壓力脅迫。出於自救本能的意見表達,與良好願望的社會改革建議,像氣壓閥一樣限制在一定空間內。媒體可以監督的政府層級也從來都是有限的:黃岡市衛健委一問三不知的主任可以被媒體批評,但對國家衛健委官員的採訪就不是自由的。

一刀切政令缺少周延思維

與二○○三年「非典」、○八年汶川地震時的媒體自由度相比,二○年新聞媒體可以操作的空間今不如昔。去中心化的社交媒體正在瓦解著傳統媒體的專業權威,人人可以發表聲音,但也給官方控制資訊管道遞上了一把刃劍──闢謠。藉著「闢謠」的名義對個人帳戶禁言、銷號,這是傳統媒體時代不曾經歷的新現象。

良好治理的另一個重要元素,是政策對民眾的回應性(responsiveness)與民眾的可參與性(participation)。目前在中國各省,「一刀切」式的政令從省級政府下沉到基層,從治療病患到控制出行(到外地去),雖然是一種高效率的手段,但也帶來了無法預計的成本。

參與救治的前線醫生早就觀察到,用來檢測病毒陽性的核酸試劑會出現「假陰性」結果的現象,並提議增加斷層掃瞄診斷做為確診標準,但直到二月中旬,這一建議才被採納。這期間被「假陰性」病例傳染的新發病人難以統計。

武漢肺炎。2月12日,山東醫檢人員正在替一位婦人採樣篩檢。(AP)
參與救治的前線醫生早就觀察到,用來檢測病毒陽性的核酸試劑會出現「假陰性」結果的現象,並提議增加斷層掃瞄診斷做為確診標準,但直到二月中旬,這一建議才被採納。圖為山東醫檢人員正在替一位婦人採樣篩檢。(資料照,AP)

無數的居民社區向居民發放通行證,規定每戶每兩、三天只能有一人出外購買生活必需品。更有甚者,有些需要定期去醫院做透析、化療、移植等定期護理的合併新冠肺炎重症病人,因得不到及時治療、不想拖累家人而跳樓自殺;也有因得不到救治而被要求「居家隔離」的家庭,出現了全家人因新冠肺炎去世的「滅門」慘案。

這種一刀切的極端政策出台,不僅是因為政策制定者缺少一個複雜周延的頭腦,還因為他們希望用最極端的形式可以達到最小成本、最大收益的效果,從而降低決策者需要為防疫不力而負責的風險。已經有一些地區的官員因防疫不力而被免職。

在「採取極端政策─疫情擴散」與「不採取極端政策─疫情擴散」這兩種選擇中,肯定是在前者情境下,主事者要承擔後果較少。這是在把防疫當成政治任務、當成政權保衛戰的政治激勵下,各級政府在博弈中必然做出的理智選擇。

決策可更人性、更靈活、更開放

一刀切政策即便真的奏效,那麼也是因為有一條不可逃避的假設,即所有人的狀況都是一致的,不存在任何的特殊性。事實當然不是。前文講到的癌症病人、需要定期接受醫療護理的其他重症病人,就應特殊對待。在生死面前,新冠病人是人命關天,癌症病人同樣是人命關天。

新冠肺炎疫情,暴露了中國政府在治理層面的應對,存在多個薄弱環節。下次再遇到突發公共衛生事件時,希望中國的決策與政策實施過程能更人性、更靈活、更開放。

*作者常駐美國華府,現任世界銀行顧問,曾任非洲開發銀行顧問。本文原刊新新聞第1720期,授權轉載。

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