觀點投書:賠了夫人又折兵!時力黨團協商方案為多數黨做球?

2016-11-09 06:45

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時代力量黨團舉行記者會,批蘇嘉全、柯建銘、王金平等人密室協商。(陳耀宗攝)

時代力量黨團舉行記者會,批蘇嘉全、柯建銘、王金平等人密室協商。(陳耀宗攝)

時代力量黨團10月11日提出第三階段國會改革方案,主張修改「立法院職權行使法」、「立法院各委員會組織法」相關條文,主張黨團協商限縮於程序性事項、並將協商過程即時轉播,以貫徹委員會中心主義,配套做法是在院會建立二讀會的辯論制度,希望以「政黨公開辯論」取代黨團協商制度,讓二讀會程序不會只淪為表決大戰。讓國會未來可以更加公開透明。

此係仿效美國眾議院制度,目的雖為改革黑箱協商,落實委員會中心主義,然限縮黨團協商制度之功能,讓議案能迅速脫離協商程序而表決,形同削弱小黨在立法過程中之影響力,不可諱言對國會多數黨反而有利。如今由時代力量小黨提出,似乎有為國會多數黨做球的嫌疑。

時代力量在一例一休後續委員會的修法過程中,面對民進黨多數仗勢鴨霸的舉動大表不滿,如人飲水,應更有感受,但續推此黨團協商方案,不僅改革初衷可能落空,無疑將更助長國會多數氣焰,恐賠了夫人又折兵!

一、黨團協商制度的舊問題與新問題

回歸立法院黨團協商制度,暫且排除政治動機之考量,時代力量提案具有一定之理想性,不過驟然大幅度調整此立法院已行之多年的制度,且缺乏更完善的相關配套設計,恐怕只會助長民進黨的多數霸凌,反而使小黨表達聲音的空間與立法影響力都受到壓抑。

20161027-SMG0045-008-時代力量27日舉行記者會,問民進黨還記得國會改革的承諾嗎?(陳耀宗攝)
時代力量舉行記者會,問民進黨還記得國會改革的承諾嗎?(陳耀宗攝)

(一)舊的問題:黨團協商過度濫用,多數受制少數

黨團協商制度係民國八十八年國會五法立法時才正式法制化,惟最初僅規定:「經協商留待院會表決之條文,得依政黨比例代表派員發言後,逕行處理」。民進黨執政後,行政立法陷入僵局,議案交付黨團協商後經常延宕不決,於是民國91年修改職權行使法,納入四個月冷卻期,規定:「議案自交黨團協商逾四個月無法達成共識者,由院會定期處理」。不過此修法對問題解決似乎毫無助益。

民國97年立法院再次修法,將協商冷卻期縮短為一個月,並規定協商過程除重點紀錄外,並應全程錄影、錄音,以破除密室協商疑慮。這次修法亦未達到預期目的,黨團協商依然係立法院最受詬病的焦點。

持平而論,黨團協商對一般性法案之通過固然有貢獻,但對於爭議性法案,則完全失靈,不僅無助爭議化解,反而成為延宕法案議決的幫兇。雖一再修改,但積弊難除,制度原意早已盡失!馬政府執政時期政府重大政策法案卡關者,所在多有,而如會計法修正案透過政黨協商掩護下暗渡陳倉通過者,更不知凡幾。

尤有甚者,黨團協商過度濫用的惡果,更使委員會審查過程遭到架空,少數密室協商凌駕於委員會專業審查結論,如此惡性循環,使專業委員會更難建立。

2008年國民黨執政並掌握立法多數的時期,黨團協商的扭曲與過度濫用,已成為立法院運作與改革的最大障礙;任由少數把持議事,也完全悖離民主多數決與責任政治的基本原則。協商制度幾經修改,在議長主導運作下,對於化解爭議議案毫無作用,反成牢不可破的負面結構,確有改革之必要。

(二)現在的問題:國會議長的偏頗,更助長多數黨的強勢

馬政府執政時期,立法院協商制度的問題在於少數利用此機制,阻礙立法程序,混淆責任政治。但現在民進黨執政,問題性質卻又不同。

身為國會多數的民進黨對於貫徹多數意志的態度反較國民黨更為積極強烈,在國會議長對協商態度消極,並完全偏向執政黨的情況下,黨團協商只產生程序上暫時拖延的效果,少數的國民黨與時代力量根本無法透過此機制爭取到絲毫的妥協,更遑論牽制多數黨。

雖然民進黨在選舉時主張國會議長中立,立法院長在表面上也不參與政黨活動,但我們看到蘇院長在處理幾件政治爭議法案的過程中,偏袒執政多數情形屢見不鮮,例如在處理不當黨產處理條例的過程中,明知在野準備利用合法程序杯葛,卻不願站在國會議長的高度積極化解,放任火車對撞,導致沉長的程序累垮議事人員。在一例一休委員會程序的爭議上,議長也宛如隱形人般消失,放任民進黨大黨鞭強勢主導,最後甚至認為問題出在人身上,而非制度。在學生衝入民進黨總召辦公室要求辯論時,更是一反過去太陽花時的立場而希望院會通過對學生的譴責決議。

20161026-國民黨立委26日佔領衛環委員會主席台,時代力量立委黃國昌於台下將上次議事紀錄於台下註記-。(顏麟宇攝)
民黨立委10月26日佔領衛環委員會主席台,時代力量立委黃國昌於台下將上次議事紀錄於台下註記。(顏麟宇攝)

由此而觀,協商制度的調整,與主持協商的議長之角色,有密切之關係。時代力量的國會改革方案,如果只聚焦在協商制度本身,恐無法解決當前立法院真正的問題。當然我們知道時代力量也提出國會議長的改革方案,但是如果不能配套一起包裹推動,最後被切割處理,則其協商制度的改革方案,只會讓已經弱勢的小黨更為弱勢。

(三)協商制度權力的限縮,未必表示委員會中心主義即能建立

委員會中心主義的建立,固然與黨團協商制度密切相關,協商制度越強,則越導向院會中心主義與弱化委員會的專業性。但是此消未必導致彼長,也就是說黨團協商制度的功能儘管受到限縮,但委員會中心主義卻未必能夠隨之建立,或至少以目前情況而言根本難以立即建立。

因為委員會中心主義有自己成就的條件,包括委員的專業性、資深制、單一召委等。如果現在委員會的召委是由黨來協商安排,並完全聽命於黨鞭的指揮,在專業問題上政黨不是聽從該委員會同黨召委或資深委員的意見為主,反而是其他人,甚至黨部高層的意志,這種模式很難被認為是真正的委員會中心主義。尤其當委員會採複數召委時,不同召委立場有時南轅北轍,爭議法案互爭主導權之例屢見不鮮,導致委員會的自我分裂。如果委員會自己都難以形成共識,還需要透過委員會以外的協商機制尋求共識,那委員會如何能成為立法過程的中心?大家又怎會尊重委員會的審查意見?

雖然時代力量也提出委員會專業化的改革主張,但是如果一樣被切割處理,則欠缺專業委員會配套的黨團協商制度改革,只是假的委員會中心主義,一樣無法排除政黨在背後的主導,根本難以期待委員會有專業化的一天。

二、漸進式的配套比驟然大幅度改革更為可行

(一)黨團協商限於程序尚未成熟,建議宜先修法促各黨積極利用協商機制

各國國會朝野協商,多限於議程、發言時間分配等程序性項目,以保護少數發言權利,但對於實質性的內容,則以多數決為依歸。不過在正式機制之外的檯面下溝通,仍所在多有。

我國立法院實際運作,在黨團協商法制化前,即存在協商傳統,此可能與我們政治文化及立委忙於經營選區事務,無暇投注過多時間於實質立法工作有關。也因此格外仰賴黨團的少數菁英來主導關鍵的立法過程。

目前斷然限縮黨團協商的範圍,形同翻轉立法院行之有年的運作模式,將可能更弱化少數黨在立法過程中的分量,減少了各黨溝通協調的平台,亦恐導致少數黨運用合法的程序為籌碼,進行沉長的議事程序,將直接衝擊立法院的立法效能。建議除了透過透明化的方式讓協商黑箱減少外,可先修法促使各黨團積極利用協商期進行協商。

建議增訂「議案交付黨團協商後,最遲於15日內需召開第一次黨團協商會議,若無召開則視同無法達成共識,該案即由院會定期處理。」此乃強制要求黨團需在協商期間啟動協商,履行協商之義務。而非任由該協商議案靜待一個月後,才真正啟動協商。

此外,協商期滿後,若無共識時,該議案則自動或是經若干委員連署後,排入下次院會處理。下次院會則必須依協商議案在院會之處理程序進行發言與表決。此將促使各黨團積極利用協商期進行協商,對於提昇立法議事效率應有正面效果。

20161021-時代力量立委徐永明21日於立院議場內,鞠躬感謝民進黨團支持時代力量提案。(顏麟宇攝)
小黨在國會連提案都要仰仗大黨的支持。闆為時代力量立委徐永明於立院議場內,鞠躬感謝民進黨團支持時代力量提案。(顏麟宇攝)

(二)二讀會政黨辯論可以先行,但此不應視為限縮黨團協商的配套

根據時代力量的方案,二讀會討論議案時,如有黨團提議,即應進行政黨辯論程序,或擇期辯論。

事實上政黨辯論的主張,應是參考美國眾議院「特別規則」中對少數立場表達之保障。美國國會眾議院的「特別規則」,係針對重要的政策爭議性議案量身訂作的單行規則,主要目的在規範個別議案審議的討論時間、審議過程中是否允許提出何種條件的修正案,並強制全體議員放棄「秩序問題」的提出權。1995年以後,為了保障少數,眾議院的特別規則中在議案最後表決之前,賦予少數黨提出「再付委動議(motion to recommit)」的權利,儘管此動議通過的機會渺茫,但其目的即在保障少數黨能利用此項「再付委動議」宣示其與多數黨不同的政策立場,留待日後由選民決斷。

二讀會的本質,本應在院會中針對委員會的審查意見進行討論。除了議案本身的討論外,時代力量主張的政黨辯論可以考慮先行,使二讀會的討論過程更為全面。不過政黨辯論的目的仍在於展現各政黨對於法案所持之不同立場,不應視為限縮黨團協商機制的配套,兩者並無連結之必要。

(三)缺乏其他配套前,不應大幅削弱黨團協商機制

僅修改黨團協商制度本身,並不足以解決當前問題。其他配套調整制度至少應包括提昇委員會之地位與功能及釐清議長角色等兩方面。

如果委員會如同日前審查一例一休過程所顯示的狀況,完全受到政黨黨鞭的主導,甚至是直接貫徹總統「執政決策協調會議」所下達的指導棋,那麼就算把協商制度都廢掉,這樣的委員會也不是真正回歸專業的委員會中心主義,充其量只是另一種政黨主導的變種模式。

至於國會議長的角色,更是影響協商機制能否發揮正面意義的關鍵。如果議長只是口頭標榜中立,實際上卻完全服膺執政者的指揮,那黨團協商機制只是拖延時間的工具,而無法發揮促成各政黨尋求共識的正面功能。

總結言之,如果國會議長與委員會召委都無排除政黨指揮,那麼限縮黨團協商機制的範圍,只不過更加助長國會多數的強勢作為。因為國會多數根本不用聆聽少數的意見,甚至有所妥協。多數黨只要等協商冷卻期一過,再進行短暫的政黨辯論程序,讓少數在簡短的發言中表達立場,即可以付諸表決。

三、時力方案如同小黨自我閹割,為多數做球!

時代力量究竟是在幫執政黨做球,助其減少立法障礙與縮短立法時間?抑或是堅持國會改革的理想性?我們實在難以捉摸。不過可以確定的是,時代力量的黨團協商改革方案如果在缺乏配套的情況下單獨通過,結果就形同小黨自我閹割,讓多數黨可以更加倉狂跋扈,不理會少數黨的聲音。如果時代力量不能忍受民進黨在衛環委員會處理勞基法過程中的爭議,那就更沒理由推動一個將會助長多數跋扈氣焰的國會改革方案!

*作者為國家政策研究基金會內政法制組高級助理研究員

 

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