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張登及觀點:臺灣必須實施戰略開放與負責任的避險

2019-04-26 07:10

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總統蔡英文出席「2019印太安全對話開幕典禮」。(總統府提供)

總統蔡英文出席「2019印太安全對話開幕典禮」。(總統府提供)

1980年代學界曾深入研究大三角(美蘇中)關係,此後十多年兩岸也有許多延伸大三角的多種「小三角」探討(美中臺、中日臺等等)。不過當時國際政治的基本特徵今天已經大幅改變,不僅是兩極不再,國際體系進入「權力移轉」的高風險階段,美中也從有限夥伴轉向更全面的競爭。這種競爭以「雙攻勢」為特徵,一方面崛起方希望部分改變全球治理規則去維護其核心利益,並依序完成「雙百」(「建黨」百年完成小康社會與「建國」百年完成國家現代化)戰略目標,如果如願,國際體系結構的國力排序很可能會隨之移轉,這是「以守為攻」。

另一方面現狀霸主基於無政府狀態的信任稀缺原則,加上兩強世界觀的重大差異,當然必須阻卻這一移轉。如果從卡特到川普,眾多華府菁英都對此種移轉有所警覺而希望戰略上用局部收縮來重新聚焦,則從「重返亞洲」到「印太」,都只是不同版本的「再平衡」,是「以攻為守」的霸權護持行動。

目前的自由國際秩序(Liberal International Order)是二戰的產物。除了蘇聯--俄羅斯與部分「失敗國家」之外,包括秩序締造者、西方聯盟與各種型態的發展中國家,都是其追隨者和受益者。但是如美國對外關係協會主席哈斯(Richard Haass)最近在《外交事務》發表題為〈一個秩序如何終結〉(How A World Order Ends?) 的專文表明,眾多歷史秩序都是戰爭的產物,而所有歷史秩序的興衰都是不可避免的。國際秩序必然以特定的大國權力分布為基礎,再以一套相應的價值和制度安排為支撐,最後還需要睿智的政治領袖與高明的外交政策來維護,才能運轉。

當前自由國際秩序的權力基礎正在移轉,其三大觀念性、制度性支柱也在變化︰「主權國家」制度在恐怖主義、民族主義和難民危機中動搖、個人主義的「市場經濟」在多場經濟危機、全球不平等潮流下向反全球化與保護主義靠攏,而為數不多的「自由多元民主」政體則遭遇民粹主義挑戰,有明顯向不自由的民主(illiberal democracy)轉變的趨勢。尤其嚴重的是,領導秩序運轉的西方國家都逐漸被民粹化的選舉挾持,民主選舉越來越無法產生關心國際政治、有遠見的外交家。

20190416-前國安會副秘書長張旭成16日出席「2019印太安全對話」。(顏麟宇攝)
前國安會副秘書長張旭成出席「2019印太安全對話」。(顏麟宇攝)

國際體系與秩序發生變遷時,中小國家自然要承受風險。大國面臨秩序緩慢但不可逆的變遷時,往往還有時間與空間去管理變遷,也有比較足夠的籌碼容許試誤。然而懷璧其罪,歷來在地緣政治中佔據關鍵位置的中小行為者,風險更大。

對於臺灣而言,冷戰剛結束時,美國獨強,無須費神就可做出扈從美國的選擇。但是因為中國再起(reemergence)、兩岸經貿依存加深又不以臺灣政黨輪替為轉移,加上美中關係「雙攻勢」,臺北現在的三角戰略變得十分艱難。尤其是臺灣內部本來存在著的認同政治(politics of identity)與衍生的各種「政治正確」,更使任何維護關於中華民國/臺灣生存與安全的理性辯論無法展開,在日本、韓國、新加坡、馬來西亞理所當然的友中外交策略,在臺灣都變成各種不可原諒的道德錯誤。各種廉價的政治正確,都變成不容爭辯的理所當然。關鍵的戰略選項,只能簡化為安撫認同差異的「親X愛Y」或「A靠X,B靠Y」口號,誰去研究政策細節就變成「權貴」,國家長遠未來沒人願意多想。

但是國際局勢不以人們的意志為轉移。美日領袖與專家看得到的,臺灣不應看不到。當今國際政治已經沒有「大三角」(中俄綜合實力仍遜於美國),臺灣也不可能重回粗放的「一邊倒」。美國是否要展開冷戰式全社會(whole-society approach)抗中戰略,還廣受爭議。臺灣理應在對美中全面抗衡與全面扈從之間,進行「負責任的避險」。

而避險戰略的三個主要特徵如下︰一、同時選擇看似相反的選項,這些選項可以是同一領域,也可以細化區分(例如政經分離)。二、對巨大的相反力量都不做出綁定的、絕對性的承諾。三、對相反趨勢的激烈競爭,採取慢一步、小一步(fallback)的立場。我們避險(hedging)的目的不是搭便車,更不是尋求獲利最大,而是避免巨大損失。

與其他中小國家相比,臺灣避險有兩個更精密的步驟:「戰略開放」(strategic opening)與「負責任的避險」(responsible hedging)。臺灣是外貿導向的經濟體,競爭力的發揮有賴於對「外」競爭而非小市場內部互打,這也是「貨出去、人進來」的基本邏輯。關鍵是「出得去」與「進得來」不是自自然然,更不是撒錢買票,而要仰賴政府介入,產生項目精準、制度優越的國家級長期戰略規劃,這不是盲目開放而是「戰略開放」。我們對外參與區域貿易架構、對內加速升級轉型,這些關鍵作為又需要妥善應對前景高度不確定的中美競爭,於是「戰略開放」要求「負責任的避險」來配合。

「負責任的避險」看似矛盾,因為避險一定程度就是避免承擔小國無反承擔的風險和責任。但這裡所謂的「負責」,不是指承擔無法負荷的成本,而是降低競爭中大國對本國行為「不可預期性」的認知。避險都涉及大小不對稱關係,而大國往往因為要管理國內紛擾的問題與全球龐雜的外務而忽略小國的行為,相反的小國為引起大國注視,則會放大聲量爭取大國的關注。這些都是尋常的心理反應。但是小國避險之餘,必須仔細而準確地考量各大國的戰略偏好和利害關係,而不是片面造成大國關係更多的風險和負擔。

20190309-1996年中國試射飛彈,爆發第三次台海危機,當時的美國總統柯林頓派出尼米茲號和獨立號航空母艦巡弋台灣海峽。(取自美國在台協會臉書)
1996年中國試射飛彈,爆發第三次台海危機,當時的美國總統柯林頓派出尼米茲號和獨立號航空母艦巡弋台灣海峽。(取自美國在台協會臉書)

例如臺海議題是美中競爭裡,可能導致代價最巨大、成本最昂貴的危險問題。但是議題的重量對美中而言又會隨著情勢而轉變。臺海議題是北京的「核心利益」,但目前不是迫切問題,除非臺方大動作「要求」北京將臺海問題當作「迫切」問題。又例如臺海是美國在亞太有迫切性的重要利益,所以美方現在關切臺北的程度和動作已不亞於北京。但是相比於北京,臺北對美國而言不完全是「核心利益」。如果我們自認為對美中而言,臺灣在「迫切性」與「重要性」都完全相同,則不僅是嚴重誤判,還很可能是「不負責任」。

筆者認為,馬前總統執政時,依照中華民國憲法架構下來定位與堅持「九二共識」,可謂相當成功地實行「負責任的避險」,甚至可說是「有原則的避險」(principled hedging)。美陸雙方雖私下偶有微詞,也是瑕不掩瑜。但是2014服貿抗爭後,避險的內部條件破壞,這又造成北京認為臺北「沒有負責的能力」,開始單邊作為,要牢牢掌握兩岸關係主動權,導致臺北一切「戰略開放」佈署功敗垂成。這個認知上的負循環,又使臺灣粗糙地理解川普政府的各項對華競爭和對抗措施,認為中美關係惡化是快速、單向、無差別的圍堵,臺灣再也不必傷腦筋,可以輕鬆選擇梭哈式的「一邊倒」。

本屆政府上任初期所堅持的三個大陸政策支柱,雖然更傾向制衡,原本也具有負責任避險的色彩。但在內外壓力下,執政者日益傾向「對美中而言,臺灣在迫切性與重要性都完全相同」這個偏離事實的戰略判斷。最近的各項政策,乍看令人覺得是比前政府更親美的扈從,但「負責的扈從」(responsible bandwagoning)不能只是揭竿而起的匹夫之勇,還要做好盟友要求的準備。如果準備草率,卻想像被扈從的朋友將不計代價,如何能說是對秩序充分負責?

中美辯證性的「雙攻勢」既有激烈競爭,又不排除個案與局部議題達成交易的可能。但它們要在何處、投放多少攻守成本,臺北無法也不應越俎代庖。「快一步」、「大一步」去打頭陣,不僅是對全體主權者不負責任;人地不宜,大國不僅不會嘉許,最後一分鐘還可能會出手阻止,導致小國付出代價。中華民國創業維艱、臺灣奇蹟守成不易,國際體系與秩序將轉未轉的特徵,決定了執政者只能咬牙承擔,回頭執行「戰略開放」和「負責任避險」。這條路對臺灣將比對東亞其他國家艱難,而且「時間」非常緊迫。要選擇豁然開朗,取回對中國發展的發言權,還是越走越窄,深陷激憤—失落的惡性循環,這一兩年就將決定未來30年。

*作者為臺灣大學政治學系教授。本文原刊《奔騰思潮》,授權轉載。

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