饒瑞正觀點：強化海底電纜安全體系之政策藍圖─從「海纜七法」到專法化治理

海底電纜為維繫國家運作的核心基礎

海底電纜與海底管線是支撐我國民生與國家安全的關鍵基礎設施，涵蓋國際通訊、跨海輸電、天然氣與自來水輸送、以及氣象資料的即時傳輸，其正常運作關係到社會秩序、產業運轉、金融交易、公務體系與政府應急能力。近年來，隨著地緣政治局勢的快速變化，以及全球各地海底電纜遭受自然災害、人為破壞與灰色地帶行動的事件頻繁，海底電纜安全的重要性已從技術管理範疇提升至國家安全高度，成為維繫關鍵基礎韌性與數位主權的重要戰略議題。

國內外挑戰浮現：自然、人為與灰色地帶威脅交互叢生

在國際情勢方面，歐洲北海及波羅的海地區近年多次發生涉及外籍貨輪或拖網船隻的海纜破壞事件，其中部分被懷疑與混合戰或灰色地帶行動相關，使歐盟與北約紛紛啟動海纜安全檢討與區域監測合作。俄烏戰爭期間的海底電纜中斷，更凸顯海纜在戰略衝突中的脆弱性與關鍵性。

反觀我國，在基隆外海、台南外海與馬祖周邊，皆曾因漁網、拖錨或外籍船舶不當作業，而造成通訊中斷或電纜跳脫。馬祖地區通訊中斷的事件尤其凸顯我國海域航行密度高、海纜密集分布與海洋環境複雜的特性。此外，部分外籍船舶長期於近海滯留、蓄意關閉 AIS、進行偽裝行為或採取不明航跡，已呈現灰色地帶威脅的典型特徵，使海纜安全風險不再侷限於傳統海事事故，而升高為國安層面的複合式挑戰。

這些事件不只揭露技術層面的風險，更暴露出台灣在法制、執法與治理架構上的不足。由於海纜涉及範圍廣泛，包括路由規劃、佈設、監測、執法、維修與跨國合作等多重程序，在現行制度下，往往難以於短時間啟動整合性的應對能力。

政府已啟動之制度強化：海纜七法奠定重要基礎

為因應上述挑戰，行政院已推動涵蓋七部相關法律的「海纜七法」修法方案，涵蓋電信、電力、天然氣、自來水與氣象等五類海纜，以及管理船舶與港區秩序的商港法與船舶法。此一修法工程的核心目的，在於全面補強我國各主管機關在法制面上對海底電纜之管理權限，使相關機關具備更明確的執法依據、處罰標準與行政程序。

透過此次修法，政府明確將各類海底電纜納入關鍵基礎設施的保護範圍，並對於惡意破壞行為提高刑度，使蓄意破壞者需面對最重七年徒刑的懲處，同時增訂過失破壞的責任規範，使任何因不當作業而造成電纜損害者均需負擔相應法律責任。另一方面，修法亦強化針對違規船舶的管制，使得船舶在身分不明、偽裝、滯港或有異常行為時，主管機關可依法要求離港、移泊乃至於沒入其工具，避免大片海域因灰色地帶行為而陷入無法執法的困境。

海纜七法的推動，使過往「可管不可罰」的情形獲得重大改善，並賦予行政機關能夠預防破壞、處理違規與懲戒不法行為的法律基礎，進而形成初步的海纜安全保護體系。 （相關報導： 台歐聯手共防海底電纜被破壞　林佳龍提全球倡議：沒有一國能單獨確保海纜安全 ｜ 更多文章 ）

整體檢討：分散式修法雖為必要，但難以建立完整治理架構

然而，海纜七法本質上仍屬於分散於多部法律的修補工程，雖能補強現行漏洞，但並無法形成一個自上而下的統合性治理架構。海纜的規劃、佈設、維修、監測、執法與災害應變等環節，涉及數位部及 NCC 在通訊領域的監管權限，經濟部在電力、天然氣與自來水管線上的管理責任，交通部航港局對於海事工程與港區安全的監督，以及海洋委員會海巡署負責的海上巡護與執法任務。同時，國防部及國安單位需掌握與海纜相關之戰略威脅與國安風險，而民間業者如電信公司、能源公司與海纜維修公司則肩負維運與修復的重要角色。

這些部會與業者之間，目前在資料共享、威脅偵測、人員通報、證據保存、跨域執法、災害應變與跨國協作等面向，仍難以於法制層面完全整合。即使海纜七法已提供較完善的執法工具，但整體治理機制仍呈現部會分工而未能高度整合的現象，使國家在面臨海纜事故或複合式威脅時，仍需依賴臨時協商與跨部會協調，難以形成迅速而一致的作為。

政策展望：我國亟需制定《海底電纜安全保護法》

為因應上述制度性不足，我國已顯現制定一部具統整性、專法化之《海底電纜安全保護法》的必要性。該專法應建立由行政院層級統籌的海底電纜安全治理架構，整合各主管機關在保護海底電纜上的權責，使事件通報、情資共享、執法程序、船舶監測、維修調度與跨國合作均能在單一架構下運作。此外，專法亦應建立海底電纜保護區制度，透過劃設保護範圍、限制高風險作業、強化公告路由與管理規範，使海纜保護具備明確法律依據，並減少危險行為造成中斷風險。

此外，專法可整合專屬經濟海域( EEZ)之執法程序，使海巡署與其他海上執法機關能於法律授權下執行船舶管制、偵查、扣押與證據保存，避免因跨域權限模糊而延遲處置。對於海纜事故的通報與修復，專法亦應要求業者於特定時限內通報事故並啟動修復，並建立修復責任制度，使肇事者需負擔修復成本，確保整體海纜維運體系的永續性。

在國際合作面向，專法可提供法源基礎，使政府能與海纜維修公司、區域海洋監測體系與鄰近國家建立更緊密的跨國協作，進而強化我國在國際海域的資訊掌握能力與事故處理效率。

結語：從海纜七法走向專法化治理，為國家安全奠定長期韌性

綜合而論，海纜七法已為我國海底電纜保護奠定關鍵基礎，使主管機關能有效處理破壞行為並防範違規船舶所引發的風險。然而，面對更複雜的國際安全情勢與跨域治理需求，我國仍需藉由統整性的專法設計，將預警、保護、執法、修復與國際合作等環節全面納入國家級的安全治理架構之中。建立《海底電纜安全保護法》不僅是回應現實威脅的必要行動，更是提升國家韌性、強化數位主權與保障民生基礎的長遠策略。 （相關報導： 台歐聯手共防海底電纜被破壞　林佳龍提全球倡議：沒有一國能單獨確保海纜安全 ｜ 更多文章 ）

＊作者為國立臺灣海洋大學海洋法律研究所教授、國際海事法律與政策研究中心主任