王瀚興觀點:割肉的威尼斯商人和平協議付諸公投的憲法疑慮

2019-03-05 06:30

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針對「兩岸和平協議」,總統蔡英文也在20日進行迴廊談話發表看法。(資料照,顏麟宇攝)

針對「兩岸和平協議」,總統蔡英文也在20日進行迴廊談話發表看法。(資料照,顏麟宇攝)

日前國民黨吳敦義主席提兩岸和平協議,新聞報導指陸委會認為:前開事項,須經行政院提案,立委3分之2可決後才可洽談,並經諮詢性公投瞭解民意;談判過後,經立法院4分之3以上出席,且4分之3以上可決,經全民公投半數以上公民同意,方能通過生效云云,然筆者以為,恐有抵觸憲法疑慮,試申述之。

首先,《司法院大法官解釋第769號解釋》:地方制度法有關正副議長選舉的「記名」投票,因為非《憲法第129條》所規範的選舉,且《憲法增修條文第9條》對地方自治屬於「法律定之」,是以,即便地方制度法的「記名投票」,乍看之下抵觸憲法「無記名投票」的規定,仍不抵觸憲法。是以,若憲法有規定者,法律不能抵觸,乃當然之理。

承前,陸委會所謂怕「矮化主權」,自然兩岸協議不能兒戲:依《釋字第329號》意旨,其涉及國家重要事項與人民權利義務,不拘泥其字眼,性質屬於「條約」。試問:若和平協議須「公投」,是增加憲法對通過條約「所無」之規定,是狗尾續貂;是以,依前開《釋字第769號》同旨趣,陸委會系爭草案恐抵憲法,此其一。

其次,《憲法第63條》:「立法院有議決法律案、預算案、戒嚴案、大赦案、宣戰案、媾和案、條約案及國家其他重要事項之權。」等語,定有明文。《公民投票法第2條第2項》:「全國性公民投票,依憲法規定外,其他適用事項如下:一、法律之複決。二、立法原則之創制。三、重大政策之創制或複決。」等語,定有明文。

承前,兩岸和平協議應定性為「條約」或「媾和」,則依憲法規定「專屬」立法院議決;況且,依前開公民投票法規定,必須「憲法無規定」,方能適用公民投票法;是以,今陸委會稱「和平協議須經公投」,不僅抵觸憲法明文,亦有違反公投法規定,此其二。

吳敦義倡議的和平協議,事實上不可能為北京接受。(柯承惠攝)
吳敦義倡議和平協議,陸委會說要交付公投。(柯承惠攝)

再者,《釋字第520號》:「……至於因施政方針或重要政策變更涉及法定預算之停止執行時,則應本行政院對立法院負 責之憲法意旨暨尊重立法院對國家重要事項之參與決策權,依照憲法增修 條文第三條及立法院職權行使法第十七條規定,由行政院院長或有關部會 首長適時向立法院提出報告並備質詢。……」等語,著有明文。《釋字第543號》:「若因事起倉促,一時之間不能就相關細節性、技術性事項鉅細靡遺悉加規範,而有待執行機關以命令補充者,則應於緊急命令中明文規定其意旨,並於立法院完成追認程序後,由執行機關再行發布。」等語,著有明文。綜合上開解釋意旨,我國並不採行政保留,而係主要以「國會優先」,「行政權對立法權負責」的架構。

承前,依陸委會認須要「行政院提議」,方能進行兩岸和平協議。試想:若行政院不提,立法院等民意機構,不是只能徒呼負負,乾瞪眼?亦有違前開行政權對立法權負責體制;況且,行政權僅對細節性與技術性事項,可經立法權授權做規定;試想:若反客為主,將行政權作為和平協議的「發動者」而非「執行者」,不是亦與前開釋憲實務相左?此其三。

最末,《憲法增修條文第12條》:「憲法之修改,須經立法院立法委員四分之一之提議,四分之三之出席,及出席委員四分之三之決議,提出憲法修正案,並於公告半年後,經中華民國自由地區選舉人投票複決,有效同意票過選舉人總額之半數,即通過之,不適用憲法第一百七十四條之規定。」等語,定有明文。《憲法增修條文第4條第5項》:「中華民國領土,依其固有疆域,非經全體立法委員四分之一之提議,全體立法委員四分之三之出席,及出席委員四分之三之決議,提出領土變更案,並於公告半年後,經中華民國自由地區選舉人投票複決,有效同意票過選舉人總額之半數,不得變更之。」等語,定有明文。

承前,上開修憲與涉及領土變更,方才有全民公投的憲法明文,比對前開《憲法第63條》與筆者說明,「條約」或「媾和」二者皆「專屬」立院職權,修憲與領土變更,尚可由立院提議,何故陸委會認定行政院方能提出和平協議提案?且和平協議又非修憲、領土變更,何故立法草案與憲法抵觸?此其四。凡此四者,皆為陸委會草案疑義,值得國人關注。

綜上,以《威尼斯商人》最精彩的橋段做結:當商人要「依約」請求法官執行契約,割取人身之肉,法官稱「不能流一滴血」方能准許履約,使人拍案叫絕。然今日陸委會前開草案,不僅制礙難行,且抵觸憲法,不也與法官為難商人的巧辯相同?但前者是正義,後者則是刁難啊!陸委會此舉,更斷絕「不流一滴血」的互惠和平,豈能自認明智?凡此種種,須有識之士與你我三思。

*作者為律師

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