張姮燕觀點：樂見放寬看護工門檻，但需勞動力引進國提供來源

勞動部及移民署最新統計資料顯示，2023年7月，台灣「失聯移工在台人數」達83,383人次，佔總引進74萬移工的11.3%。亦即不到10個移工就有1個逃逸、失聯成為非法工人，幾為台灣引進外勞30年來的新高。復以目前移工職業別統計，其佔總失聯移工的比率分別為：56%製造業（46,726人）、36%看護工（29,907人）、3%營造業、3%漁工、1%其他（何種業別勞動部未說明）、0.42%農林牧或魚塭養殖工（353人）、0.22%外展農務工（180人）、0.19%家庭幫傭（157人）。

目前唯有外展製造工失聯人數為零，因為尚未有這工種入境台灣。這數據顯示，不管什麼工種、薪資級別、工作內容，在台灣因為有「缺工」現象，以及申請移工的諸多限制，因此產生最少10來萬人次的黑工市場，由非法仲介、非法雇主提供勞務需求，而因此無法杜絕非法外勞的勞動力供給。

黑工市場讓重度失能、失智、身障者成移工跳板

台灣缺工與黑工市場息息相關，這些補足黑工市場的人力還包括逃逸外勞之外的逾期停居留外籍人士。比如，拿觀光簽證入境之外籍人士，來台之前即透過在台灣的親友與裙帶關係，在台灣取得非法工作的機會。這些逾期停居留的外籍人士，其中80%以上是逃逸外勞，代表合法引進移工而必須承擔仲介介紹費、文件費、移工膳宿、繳交就業安定費、健保費、職災險等支出的合法雇主，常遇到移工逃逸即造成損失且無法求償的狀況。而家庭看護工的雇主，尤其是重症、重殘等較難照顧的失能者，也常成為移工來台工作的跳板。一旦看護工轉換或逃逸，照顧空窗的人力安排及額外費用，更讓失能家庭的照護雪上加霜。

應停止執行無效的逃逸外勞自行到案專案

外籍看護逃逸，其行為牽涉違背契約、遺棄重症患者，造成失能家庭照護人力的空窗期及照護支出，甚至心理創傷，但這些造成雇主或受照護者以上傷害的逃逸黑工，卻沒有受到對應的制裁和處罰。黑工市場沒解決，就難以保障台灣人民的權益和維護社會秩序，就算目前縮短外籍看護逃逸照護空窗到一個月，只要黑工市場存在，也無助於減少外勞逃逸的嚴重。目前，逃逸外勞36%來自家庭類看護工（俗稱外籍看護），而這類的雇主，每一個都需要拿巴氏量表，夠重症才能一個蘿蔔一個坑聘僱外籍看護。這些家庭引進外籍看護，是為了補足台灣不足的照護人力，不像其他工種的移工，其能透過提供勞動力給雇主創造「經濟效益」。 （相關報導： 觀點投書：移工政策是最大國安問題！ 總統候選人應共同關注 ｜ 更多文章 ）

外籍看護逃逸，對受照護者影響的是性命及健康的維持，不應等閒視之。移民署2023年已是第三次以「擴大逾期停（居）留外來人口自行到案專案」試圖鼓勵非法外勞自首，此如同特赦逃逸外勞的專案，以「在台逾期期間未被執法機關查獲前，未有限制出境或禁制出國等情事，不用被收容外，僅繳最低罰鍰兩千元且得免除管制」的方式，鼓勵逃逸外勞自首。此專案有違公平正義原則、加劇社會不公，也對合法移工不公允，因此不應每年以特赦方式讓非法就地合法。何況自行到案專案歷年來執行成效數據已呈現出「專案結束後失聯移工總數增加」的現象，意即縱使以「類特赦」的方式鼓勵逃逸外勞自首，但只要自首方案繼續推行，還未準備出面自首的黑工，極大可能將在全台各地繼續非法工作，直到某次專案推行符合其返鄉計畫後，才會自願離境。建議權責單位應跨部門通盤檢討移工政策，以「全面開放移工以杜絕黑工市場」為主要方針，輔以積極取締逃逸外勞的措施，在尋獲逃逸外勞或其自首後，使其面臨罰款、刑責，才能有效遏止外籍勞工逃逸的狀況，有效縮小黑工市場的存在。

保障弱勢而非製造更多長照悲歌

除了重懲遺棄受照顧者的看護工，也須避免重症雇主成為移工來台工作的跳板。逃逸外勞不僅是「國家安全」問題，無法追蹤逃逸外勞去處，也造成逃逸歪風無法遏止，造成合法雇主、合法仲介、合法移工，受到非法市場的嚴重影響。建議在修改其他規定前，必須正視台灣缺工問題，全面開放產業及家庭類移工，透過消除因缺工及聘僱移工不易所造成的黑工市場，恢復正常外籍勞動力的供需。過去勞動部提供的報告指出，外籍看護逃逸的理由多為薪資低，但從今年逃逸外勞數據顯示，工資較高的產業類移工，以佔逃逸外勞總數的64%。

目前黑工市場的逃逸外勞，有將近3萬人原是照顧老弱病殘的家庭看護，這些被外籍看護丟下的受照護者，照護重擔在看護逃逸的當下，就成了長照悲歌的前奏曲。建議必須積極處理外籍勞工逃逸與失聯問題，並進而提供罰則增加逃逸阻力。同時應縮短任何原因造成的照護空窗期，將家庭看護納入衛福部長照制度的訓練及聘僱規範內，保障失能、失智、身障者的受照護權及基本人權。受照護者為「失能」、「失智」、「身障」病人或老人，其本人或家屬因台籍看護薪資高於一般家庭平均所得所能負擔，因此才透過合法聘僱外籍家庭看護工，引進外籍看護從事照護工作。但往往雇主與看護工簽訂工作契約，卻沒有獲得保障，看護工常因「怠工」、「轉換雇主」、「違背工作契約」、「逃逸」等現象，造成家有「身心障礙者」的家庭嚴重失能。目前勞動部提供短期照護（短照）再配合長照制度（長照），已稍微減少遇到外籍看護休假或逃逸的照護空窗，但遇到外勞逃逸或轉出的受照護者，在等待廢聘文件、媒合及適應居服員的期間，仍舊有照護空窗亟待解決。 

放寬看護工申請門檻立意甚佳但亟需配套措施

最近因為病人家屬無法如願取得醫生開立巴氏量表聘僱外籍看護引起各界討論的巴氏量表，正確名稱是「病症暨失能診斷證明書」。此證明書為聘僱外籍看護的必要文件，須由專業醫師評估患者活動與失能程度後開立，接著由醫院協助填寫「申請聘僱外籍看護工基本資料傳遞單（簡稱傳遞單）」後，再向「長照管理中心」申請公告後確認沒有台籍看護應徵，才能跟勞動部遞出外籍看護的申請。因此巴氏量表被誤用為專業醫生決定是否能夠聘僱外籍看護的申請文件，讓專業醫師的判斷，扛起決定失能家庭能否聘僱外勞的責任。此為制度之錯，醫者乃為判斷疾病及失能程度，進而醫治疾病，不該承擔跨國人力聘僱的責任。病症暨失能診斷證明書由專業醫師評估，有其專業性，非長照制度中由社工或護理人員評估的「照顧管理評估量表（CMS）」能完全替代。 （相關報導： 觀點投書：移工政策是最大國安問題！ 總統候選人應共同關注 ｜ 更多文章 ）

巴氏量表應回歸其用來做為醫師判斷患者需要醫療照顧的程度，而非淪為聘僱外籍看護的擔保證明。衛生福利部推出「長期照顧服務計畫（簡稱長照）」，為社會福利的一部分，由政府提供長照服務資源，設定給付額度補助，讓民眾換取照顧。然而，由勞動部所管理的外籍看護工，引進後卻不視為照護資源的一環，也對其照護專業毫無要求，但付費引進外籍看護的家庭，不僅得承擔引進看護工所有費用及責任，其在使用照顧及專業服務時，政府補助額度是一般戶（未聘外籍看護者）的30％。因此，在行政院指示評估放寬家庭看護工的同時，也必須先打破對聘僱外籍看護的家庭設限其使用長照資源的邏輯謬誤。

讓病症暨失能診斷證明書回歸其專業並利用失能程度評估作為補助標的

筆者建議甚至可善盡專業醫師開立的巴氏量表，根據病症及失能的程度，作為用來「補助」照顧重症家庭看護工的標準，即可將重症程度分級，作為衛服部長照司補助重症居家照護或是補助外籍看護薪資之標的。使用長照服務的家庭，因其為社會福利，不管是入住機構，或是接受居家照護，都得由長照體制補助。透過重症分級，可以解決聘僱外籍看護的家庭，補助及喘息時數受到限制的狀況，而長照補助外籍看護工照顧重症，也可以避免放寬外籍看護工後，陪伴老人的看護與照顧重症的看護同樣薪資（同酬不同工），而一再使「重症被丟包」的問題不斷發生。目前聘僱外籍看護的受照護者，因為重症而更需要較長時間的照護，卻反而無法得到如同使用長照資源的支持與補助，正可藉由外籍看護工由衛服部管理，一併進行外籍看護制度的全面檢討與改善。

考量台灣家庭照護文化擴大開放家庭看護工實為必須

根據筆者多次參與勞發署相關會議及立院公聽會的經驗，認為擴大開放任何能讓有照護需求的家庭，免受照護空窗及沉重照護支出的政策，都是面臨高齡化的台灣必須盡快促成的。照護人力的缺乏，以及國人在家安老的文化，都是政策面必須要考量的。而既然擴大開放家庭類移工為必然趨勢，申請移工過程中牽涉的仲介業者的管理及評鑑、看護工的品質控管及評鑑、申請看護流程的優化、看護工雇主與移工的勞資爭議處理、外籍看護一站式入境服務的執行成效等，都必須一併作完整的檢視與修正，再配合「就業服務法」若干條文的修法，才能讓放寬看護移工申請門檻不淪為口號，也不會是潘朵拉的盒子。在期盼政府跨部會討論放寬家庭看護移工申請的同時，另提出以下幾點建議：

1. 各地照管中心推介本國照服員對民眾而言徒為花時間等流程的過程， 建議勞動部參照公告兩次即媒合國內看護成功的數量與比例，若公告後皆為無人應徵的情況，應將此無效的流程優化，階段性從兩次變成一次後，改成無須公告、直接聘僱。

2. 著手建立外籍看護工履歷及評鑑制度，透過建立雇主回饋外籍勞工表現系統評鑑制度，評估看護工的專業照護及語言能力。尤其應將服務期間多次更換雇主的外籍看護列入定期訪視的對象，由看護工作評鑑良窳決定是否具備續約、再次入境從事看護工之資格。為防止家庭看護工以挑工、怠工、轉換工種、刻意製造勞資糾紛尋求安置等行為造成雇主照護空窗，雇主得停聘不合格之外籍勞工，並將其遣送回國。外籍移工要轉換工作或更換雇主，得先離境台灣後再重新申請來台，但可以透過縮短駐外單位審核其工作許可的方式，平衡雇主管理責任及勞工工作權。 （相關報導： 觀點投書：移工政策是最大國安問題！ 總統候選人應共同關注 ｜ 更多文章 ）

3. 私立就業服務機構從事跨國人力仲介服務品質評鑑（簡稱仲介評鑑）應由聘僱移工之雇主代表參與，由委託人力仲介委託的雇主反饋及評估做為品質評鑑的一部分。目前的仲介評鑑過程是勞動部以公開評選方式委託廠商（執行單位）執行，此方式無法反映仲介對雇主及移工的服務品質，應該開放給雇主參與評鑑，讓雇主更了解仲介的能力與表現，進而有更多的選擇與條件上的保障。

4. 聘僱家庭看護的失能家庭，多為經濟及社會弱勢，且不像廠工雇主為企業體，多有能力及條件聘有法律顧問。依此各縣市政府應提供家庭看護工雇主法律諮詢，由聘僱外籍看護雇主，每個月繳交2千元的就業安定基金中撥款設立法律扶助。移工服務多有使用此基金者，但在雇主端，甚少用此基金提供服務，因此在平衡家庭類雇主勞資權益時，各縣市政府應主動提供家庭看護工雇主法律諮詢，並提供合法的資訊及協助，減少勞資糾紛，並保障雇主與看護工的雙方權益。

5. 應評估外籍看護入境一站式服務的成效，其一年花費近四億新台幣就業安定基金讓移工入境後進行維權線上課程，其服務成效是否符合訓練標的並同時保障雇主權益，值得評估。此入境一站式服務為2023年起勞動部首次推動的服務，僅針對外籍看護工（不包括其他工種）進行，並要求外籍看護雇主在移工入境台灣前，必須通過一站式入境服務的審核，「強迫」雇主簽署同意書的一站式入境服務，凡不簽屬者及無法引進外籍看護。此項規定於法無據之外，在外籍看護尚未提供照護服務的訓練期間，雇主必須支付其薪資。應檢視此一站式服務推動後，家庭看護要求轉換雇主、勞資爭議、逃逸等狀況。針對所有聘僱移工中最弱勢的家庭類雇主成為唯一需要提供一站式服務的對象，讓家庭類雇主多增加三天薪資給付，且並未保障雇主權益。

有照護與陪伴需求的家庭，欣見開放家庭類移工的契機，但勞動部也應履行開發勞動力引進國的承諾，才會有足夠的外籍看護得以引進。在優化聘僱看護的過程中，巴氏量表存廢不是主要的問題癥結，反而可以善用量表做多方利用；而擴大開放也不該僵化在年紀跟特定疾病，也該考量開放後的照護人力來源、照護品質與管理。全面開放外籍看護工，目前沒有時間表，但人口老化的速度不等人，台灣的生育率也持續下降，國人普遍低薪聘不起台籍看護的現實，已不容許再將外籍看護視為補充性人力，而人力的來源、聘僱、訓練、留才、育才等面向，都不是一句「放寬門檻」就能完成的，而照護困境也不是因為巴氏量表而造成的。開放家庭類移工，不是只有開放門檻，還要有人可以引進，並且不會成為沒保障的黑工市場受害者，才能真正解決家庭的照顧與陪伴問題。 （相關報導： 觀點投書：移工政策是最大國安問題！ 總統候選人應共同關注 ｜ 更多文章 ）

＊作者為台灣失能者家庭暨看護雇主國際協會理事長