范建得觀點:咫尺之遙─台灣該如何看待為德不卒的巴黎協定規則書

2019-01-04 05:50

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聯合國氣候會議3日起在波蘭卡多維斯(Katowice)舉行,會場外到處可見寫上「台灣可以幫忙」(Taiwan Can Help)字樣的電車。(AP)

聯合國氣候會議3日起在波蘭卡多維斯(Katowice)舉行,會場外到處可見寫上「台灣可以幫忙」(Taiwan Can Help)字樣的電車。(AP)

「卡托維茲必須是決定開啟巴黎協定承諾的破曉之地」─聯合國秘書長 安東尼奧.辜特瑞先生 (Mr. António Guterres)

失去靈魂的巴黎協定規則書?

就在12月15日,在波蘭的卡托維茲(Katowice ),巴黎協定開啟了全球氣候行動的新紀元。其實,聯合國秘書長辜特瑞先生(Mr. Guterres)在12月12日第二次會到會場化解僵局時便已表示,「卡托維茲必須是決定開啟巴黎協定承諾的破曉之地」,而在某種程度上,196個締約方和超過18,000個與會者見證了這個黎明,雖然一如卡托維茲那些天新雪初降的黎明,這個第二十四屆締約方大會(COP24)的結果,總顯得遲緩而帶些晦暗。

歐洲媒體EURACTIVE直指:「締約方就巴黎協定規則書達成共識,但失掉了企圖心(“Nations agree on Paris agreement rulebook, fail in ambition)。

更有甚者,愛爾蘭時報(Irish Times)甚至以鄙夷的口吻,質疑:「在卡托維茲偽造出的巴黎協定規則書,其內容究竟如何?」(“What is in Paris agreement rulebook forged in Katowice?"這也印證了這個讓波蘭大會主席米歇爾.柯悌卡先生(Mr. Michal Kurtyka)自講台雀躍而下的大會成果,仍將面臨許多的不確定與挑戰。

該怎麼看待COP24之所得

在此次會議自始至終給予密切觀察的Climate Home News的最後綜整評論中,給了COP24一段十分中肯的評價:「…近兩百個政府通過過了讓這個歷史性包裹決議議付諸行動的規則,但卻未能強力促成更快速的減碳。」(“… nearly 200 governments agreed rules to put the historic pact into action, but failed to make strong push for faster emissions cuts. )確實,或許COP24給我們的是一個有得有失而未盡如人意的成果。

在得的部分,不可諱言者,這個突破僵局而獲得的可貴成果,代表了一種多邊主義價值的實現。以近年來飽受庶民與孤立主義困擾的歐洲為例,更是感受深刻,其氣候行動與能源委員會委員Miguel Arias Cañete先生便表示:「值此全球主義備受挑戰之際,此處的成功同時代表了以法制為基礎之全球秩序的成功」( “Success here also means success for the rules-based global order at a time when multilateralism is so fiercely challenged…”)

除了上述這個重要的政經意涵外,對於大多數肯定此次會議成果的人來說,大約都會認同下列的說法;其一,此次會議通過的規則(rules),將界定出國家因應氣候變遷的責任,並要求其申報進程,以及持許提升在未來世代之減碳努力,進而落實巴黎協定。其二,此次會議擺脫了過去由世界強權主導的慣例,而是讓最脆弱國家/島國/小國之疑慮、已開發國家應承擔之主要責任與新興經濟體擔心過度分擔義務的三方立場,獲得了平衡;知名氣候智庫Perspective的Michaelowa博士,稱此為從過去的雙邊論(generic bifurcation)轉型為三邊(trifurcation)。其三,這份不盡完善的規則書,可能是迄今最完善也最有企圖心的程序與協議。

地球、氣候與污染,波蘭的燃煤發電廠(AP)
地球、氣候與污染,波蘭的燃煤發電廠(AP)

COP24之所失:企圖心不足

整個談判的投入是始自IPCC的1.5C特別氣候報告,但在第一週的談判,究竟應以「注意到」(note)還是「歡迎」(welcome)來受理這份文件成大會焦點(按,詳述於後)最後各方終於同意以「歡迎其及時完成」(“… it welcomed its“timely completion””)作收,然則整個以此報告來強化減碳企圖心的架構也受到了影響,而這顯然也是為何有上述「未能強力促成更快速的減碳」之企圖心的由來

至於這份規則書能否發揮效用,一般認為必須輔以政治上的領導,但是的島國聯盟(Alliance of Small Island States)的主席Amjad Abdulla認為,現階段根本欠缺這種領導,不過產出的規則書尚可操作;另一方面最低度開發國家集團的主席Gebru Jember Endalew 則表示;畢竟我們不是在撰擬聖經,這是可以再修改的版本

綜上,似乎此次會議產出的規則書已經被最期待通過的兩個集團所接受,但是回歸科學數據呈現的真實的狀況,現階段的草案完全無法逆轉地球朝向升溫3-4C的威脅,這與全球期待此次會議能大幅強化2020年前的減碳企圖大異逕庭;面對這種困境,也讓聯合國秘書長在蒞會三次後強調,必須在明年的高峰會議就強化企圖心繼續努力。這種表面風光,但內心困窘的真相,或許只有瑞典15歲的小朋友Greta Thunberg知道(按:Greta Thunberg先於今年八月間開學時前往瑞典國會外靜坐示威,之後在12月6日與聯合國秘書長之對話中表示,25年來國際政治領袖對於當前的危機無所作為,所以我們無法再透過把玩規則來改變世界,因為是規則的本身必須被改被。他認為這些政治人物之行為有若小孩,所以學生們必須自己負起責任來。,這也帶動了其他學生在會場的示威)

當然,除企圖心外,脆弱國家財務援助的可預測性,以及何時才能真正認可其損失與損害的主張(按,此部分均已納入規則書),也仍然充滿了不安。此外,巴西杯葛導致規則書最重要的市場與非市場機制,以及跨域合作部分無法完成,應該就是本次決議為德不卒之處了。至於美國,原本被認為是可能的攪局者,卻在其白宮顧問Wells Griffith參加一個由澳洲政府主辦的支持化石燃料周邊會議,引發側目之際,由其官方代表團在會場中,對於促成規則書提供積極作為而到與會代表的高度肯定,這又是另一個讓人意外的事件。

不論得失如何,究竟這是真實的規則書嗎?

原本在會議之初,各方期待的是巴黎協定的「卡托維茲規則書」(Katowice Rulebook),然則最終的結果卻僅係以「卡托維茲包裹決議」(Katowice Package)收場,且內容主要屬指引(guideline)性質而非巴黎協定施行細則性質的規則書。

就在12月15日,聯合國秘書長辜特瑞先生於閉幕演說中,以簡短有力但寓意深長的用語讓我們感受到,其實此次會議或許更接近2009年近乎破局的哥本哈根協議(Copenhagen Accord):必須讓許多真正重要或關鍵的事項,容後再議!這似乎不該是規則書應有的態樣。

2018年12月8日,示威者高舉著「我們的目標是終結煤炭」的標語,在波蘭COP24會議場外抗議。(AP)
2018年12月8日,示威者高舉著「我們的目標是終結煤炭」的標語,在波蘭COP24會議場外抗議。(AP)

規則書必須相信科學、強化企圖心、完成工作方案

辜特瑞先生在演說中表彰了巴黎協定的韌性(resilience),以及氣候行動的堅實路線圖(solid roadmap),但卻很有邏輯性的提到;「完成巴黎協定工作方案(Paris Agreement Work Programme; PAWP)的任務,是轉型程序(transformative process)的基礎,但這有賴強化國際社會強化其企圖心(ambition),而科學也已經清楚的告訴我們,遏止氣候變遷端賴我們強化減碳企圖心。」所以他以連續五次的企圖心,強調未來的五大重點,應在於強化減緩、調適、財務、技術合作與能力建置,以及科技創新的五大企圖心。秘書長同時表示,企圖心將會是他將在明年九月召開氣候峰會(Climate Summit)的核心課題。

是的,辜特瑞先生顯然指出了此次會議入所述最真實的困境—欠缺足夠的企圖心,企圖心是完成RAWP工作(規則書)促成轉型的基礎,也是回應IPCC科學證據,來遏止氣候變遷趨勢之所賴;而從IPCC提出的1.5C特別報告最終在美、俄、沙、科威特等國的杯葛下,以前述「注意到」的用語弱化其科學證據力的方式,將之納入包裹決議起,整個巴黎協定的落實即失去了根,而在欠缺科學證據的基礎上來定減碳目標、論調適、談透明度、重財務、講科技與創新或能力建置,一切都變得空泛了,若再加上議題之多元複雜,與主要領袖國家大多面對各自難以克服的在地政經困難;如法國的黃背心、英國的脫歐信任投票、德國的難民問題、美中貿易大戰,原定的PAWP任務無法完成已是必然,當然這也影響到全球轉型低碳永續的未來。

沒有完成工作方案就不算成功

其實為了完成RAWP制定規則書的任務,各締約方已先在九月的曼谷會議,完成初具雛形的307頁綜整意見,嗣後更經大會主席,邀集議約集團代表,於10月24日共同擬具出的會前17頁總結摘要(PRE-COP 24 SUMMARY NOTE),一時間,各方對於完成規則書充滿了信心。

但是會議開始後,先是IPCC的科學證據受到挑戰、再來是氣候公約的多邊主義受到黃背心事件的影響、非洲國家拒絕接受第一週的協商成果、中國回到與俄、巴西、南非一起的基本集團(Basic Group)立場,導致儼然南北對抗再起。其實,面對延宕至12月13日仍無法提出最終議程的窘境,本次會議的成果很顯然是重演了哥本哈根協定的文字遊戲,以及巴黎協定的權力制約。

文字遊戲:《卡托維茲氣候包裹決議》(Katowice Climate Package)不等於規則書

首先,在2009年的哥本哈根,各方係以「注意到」(take note)大會的諸多結果作收,並以之作為實質上無共識下之共識(consensus)的表達方式,而此次COP24的結果,最終則是以大會決議接受(adopt)落實巴黎協定所需的「積極系列指引」(robust set of guidelines),來取代原先期待屬於施行細則概念的規則書;而自大會所稱《卡托維茲氣候包裹決議》(Katowice Climate Package)而非原訂之《卡托維茲規則書》來看,其性質屬包裹安排(Package Deal)。依據劍橋英語字典(Cambridge English Dictionary)的解釋,所謂的包裹安排係指:「必須一起而非個別接受的包裹式安排」(a set of arrangements that must be accepted together and not separately)簡單的說,此次通過的是各方勢力妥協下的多項安排(arrangement),這與上述英語字典所定義之規則書:「為組織或行為所擬定載有官方規則之文本」(a book containing the official rules for an organization or activity )所強調的法律規範屬性大異其趣。實際上此次通過包裹決議,正是由一些指引、程序規範等包裹式之安排,而非單一的法規文本。

權利的制約:規則書的完成留待明年

其次,在政治權力的遊戲上,波蘭主席一如2015年的法國主席,在聯合國秘書長的支持下,接手破碎而缺乏領導的談判拼圖,強力驅使中國與歐盟協商,先行突破幾乎重回巴黎協定前南北對抗的頹勢,再透過中美的幕後諮商妥協,讓透明度與不同背景國家(已開發國家、開發中國家、最低度開發國家與島國)之申報責任問題得以回歸巴黎協定,讓規則(兩年申報一次的國家盤點報告(national inventory report)的格式)能一體適用於所有國家。準此,若完成規則書是RAWP的主要任務,則此次會議的結果顯然未能達標,也因此秘書長必須強調持續強化企圖心的必要,而明年九月的高峰會,才會是規則書能否順利完成的新指標。

其實,瑞士蘇黎世大學國際專家Axel Michaelowa博士,便在其分享的報告中,表列出如下圖紅線所示,尚未完成規則制定之許多,且相對與落實巴黎協定更為關鍵之部分:這其中,又以第6條的延宕最為關鍵。看到下圖的紅線標示,我們實在難以從法律的觀點來認同這些從政治經濟角度稱此為「規則書」。

巴黎協定的關鍵難題。
巴黎協定的關鍵難題。

完成規則書的困難所在

自聯合國秘書長在12日的演講中可知,規則書必須納入各締約方的不同現況(realities)、能力的差異、不同的處境(circumstances),且規則書將是一個能用以平衡各國責任(responsibilities)的方案(formula),也將能提供給所有締約方一個公平而有效(fair and effective)的運作體制(regime)。

但是這種理想情境必須建立在各方彼此公平對待的互信上,也因此一個強而有力的監督(monitor)以及評估(assess)各項工作進程的透明架構(transparency framework)成為必要。這段話,很清楚的說明了整個談判過程的衝突梗概,以及最終難以完成規則書,而僅能以包裹決議作收的緣由。

讓我們回歸到巴黎協定之次年,氣候公約在馬拉克什(Marrakech)的COP22回合談判中所確定的PARP工作期限,也就是應在今年的COP24完成規則書的制定。其次,依據聯合國國秘書長在12日為挽救談判僵局所指出的《卡托維茲氣候包裹決議》重點包括:提交PAWP的財務規劃進程以及產出在塔拉諾拉對話(Talanoa Dialogue)下能作為修改NDCs 之堅實基礎。這其中,並包括三大元素:提升企圖心(booting ambition)、規則書 (rulebook)、氣候行動(climate action)。實際上,我們仔細檢視《卡托維茲氣候包裹決議》的內容,除企圖心不足外,以塔拉諾拉對話來促進各國調整NDCs之期許,則受到中國認係越權之質疑外,而僅在包裹決議中處於鼓勵之狀態;至於規則書則尚未完成,而氣候行動則如Michaelowa博士所觀查到者,仍有賴釐清許多規則中所謂的相關(relevant)細節。

此次的包裹決議必須解決的首要課題—透明度

哈佛大學的Robert Starvins教授認為 ,此次會議必須解決的主要問題有二:透明度(transparency)與協定第6.2條與碳市場的問題。在透明度度部分,簡單的說,是在於掌握每個國家依據其排放狀況與政策所作績效評量之可信度,而在整個談判過程,雖然最初因非洲集團的反對,以及中國和俄羅斯、巴西與南非組成之Basic Group的杯葛,一度談判再次流於南北對抗,之後幸因美國在歐巴拿政府時期便參與談判之Trigg Talley的積極與中國謝振華為首的代表團溝通,終於達成原定談判目標,制定出可用以評量所有國家其各自NDC表現的統一標準(uniform standards)(按,如前所述,在規則書中,除登錄(registry)部分外,其他有關NDC的要素已以及期程部分,均尚待補強)。這個部分被認為是本次會議的最大成就之一,也終結了自哥本哈根會議以來,爭執不休的單軌或雙軌(甚至多軌)問題。(按:原本在巴黎協定談判之前,以中國為首的主張,是認為在遵約的要求上,應區分為已開發國家、接受公約補助的發展中國家,以及不需接受補助的發展中國家)。

這個結果顯然受益於美國,而之所以有此意外,普遍認為是川普政權在為自己及美國的下一階段氣候政策做準備。面對2020年11月美國可以正式退出巴黎協定的期限,美國積極參與並說服中國取得單一遵約規則共識的作法,一方面符合川普口中的美國利益,一方面也為川普是否改變主意留在協定,保留了彈性

確實,美國在此次談判的表現是另各界驚訝的,因其白宮顧問在會議期間參與了一個以認同化石燃料的周邊會議,引發諸多與會人士的非議,然則美國平行安排的國務院代表團,卻被認為對於談判的進展有高度建設性的貢獻,例如,在上述透明度部分便是如此。當然,美國與俄羅斯、沙烏地阿拉伯、科威特不願具體接納(welcome)IPCC就1.5C所作特別報告的態度,仍然被認為是川普基本政權宣示退出巴黎協定的延伸,只是美國的國家氣候評估(US National Climate Assessment)已顯示,不妥善因應氣候將變遷將美國造成每年以千億計之經濟損失,這些甚至會超出許多州的地方生產毛額(GDP),以及在世紀末讓美國付出10%的國家生產毛額以及數以千計的國民性命;或許這才是川普所會真正關切者

2018年12月8日,示威者帶著寫有「阻止氣候變遷」的口罩,在波蘭COP24會議場呼籲各國領袖重視全球暖化問題。(AP)
2018年12月8日,示威者帶著寫有「阻止氣候變遷」的口罩,在波蘭COP24會議場呼籲各國領袖重視全球暖化問題。(AP)

此次包裹決議未能處理的碳市場機制及合作問題

至於Robert Starvins認為的第二個重點,是在如何提升各締約方的減碳企圖心。就此,他很精確的提出,在當前氣候公約及巴黎協定均同意之共同但容有差異之原則下,各締約方可以援引各自之環境與條件限制,來設定減碳目標,這已導致IPCC在1.5C特別報告早已警告的控溫缺口無法填補,換言之,除非有更積極的措施能讓全球減碳的企圖心大幅增加,否則不論是控溫1.5C或2C我們都達不到。準此,Robert Starvins認為,相對於先前京都議定書的京都機制,透國巴黎協定第6.2的跨區域、國家、次國家之合作,來促成碳市場的連結,將是促進各締約方以集體(collectively)力量來提升減碳企圖心的首要機制。

巴黎協定第6.2條的關鍵效用

Robert Starvins指出了這個條文最重要的價值應在於促成不同政策體制間的連結(connections among policy systems)而有助於減碳努力的跨體系重行配置(allow emission reduction efforts to be redistributed across systems)。是的,一如京都機制嘗試帶動南北國家間的減碳協力,巴黎協定第6.2條的合作設計,更期望帶動全球性的減碳合作。原本這個條文是希望將非締約方及其非政府組織一併納入,以擴大減碳成效,但最後並未在規則書中獲得實現。

原本此次會議預定的成果之一,正是以國際可轉換減緩額度(Internationally Transferrable Mitigation Outcomes; ITMOs)作為前述第6.2條的盤查機制(accounting mechanism),來確保不會發生跨區、跨國的重複計算計算。然則,這個部分的發展並不順利。首先,有提案認為應對於ITMOs的移轉賦予提撥一定金額給題供發展國家使用之基金,這種要球有若加以課稅;這個主張很顯然的是沿襲自先前京都機制下,應將CDM相關交易應的一定比例提供給調適基金(Adaptation Fund)的經驗。然則,Robert Starvins認為,這種分享成果(Share of Proceeds)的概念並不恰當,而個人也同意,因巴黎協定自始就將調適納入成為核心重點,而調適更是此次規則書的核心課題,此部分已經與原先京都議定書純粹以強制工業國家減碳,並將其使用經濟工具(按,即京都機制)所獲利益分享給發展中國家的調適需求大不相同。換言之,在巴黎協定下,已有專們條文用來處理調適及其財務資助,而此間用以促進減碳成本效用來強化全球減碳企圖心的設計,實不宜再與調適部分混用。

另一個障礙則是有提案要求每一個ITMO之移轉,必須足以產生全球排碳淨減緩效益(Overall Mitigation in Global Emissions),然則這很顯然是屬於其他有關透明度或盤查方面的問題,而非於此用來限制各諦約方能透過合作來強化其減碳企圖心的效用。畢竟,大幅提升減碳企圖心更是我們現在所迫切需要者。

巴西的致命杯葛

經過多方協調,這兩個障礙初步獲得解決,但巴西卻在最後要求於第6.4條處理京都機制延續問題的條文中,同意其將大量的CDM減碳額度剩餘作為履行NDC之用,這個主張幾乎受到所有締約方的反對,也導致巴黎協定規則書未能完成,而必須將第6條的討論展延至第25屆諦約方大會。

其實這個被巴西杯葛的疑慮早在巴黎協定通過之初便以存在,如今在欠缺第6.2條所以提供之指引(guidances)前提下,很顯然的阻礙了落實巴黎協定所需的最根本政策工具,蓋因所得ITMOs將欠缺進行轉換必須遵循的指引(“consistent with guidance,”...)。

很顯然的,這個遺失的第6條規則書拼圖,已經導致整個巴黎協定難以透過經濟機制,在兼顧差別化責任、衡平以及成本效益前提下,來促進締約方共同促進全球減碳企圖之目標難以達成。

2018年12月8日,示威者高舉著「現在就行動,不然等著游泳」的標語,在波蘭COP24會議場呼籲各國領袖重視全球暖化問題。(AP)
2018年12月8日,示威者高舉著「現在就行動,不然等著游泳」的標語,在波蘭COP24會議場呼籲各國領袖重視全球暖化問題。(AP)

那麼究竟包裹決議的規則書部分包括了什麼?

包裹決議的首要內容應屬如何啟動(operationalize)巴黎協定透明架構的指引;其中要求各締約方應在NDC中,提供包括描述減緩與調適從措施、支援發展中國家之詳細財務支持在內的在地氣候行動資訊,這些部分主要必須依賴規則書。很遺憾的是,在前述Michaelowa博士的分析中,我們可以發現,現階段的規則書尚未對於NDC的要素、期程,以及財務部分的事後揭露機制為完整的涵蓋,前者攸關減緩企圖心之落實,後者關係到先進國家是否履行出資承諾具體言之,準此,現有包裹決議中的規則書,除上述未臻完整部分外,調適(第7條)、財務的事前揭露(第9條)、透明度(第13條)、全球盤點(第14條)已涵蓋其中,而公約秘書長Ms. Patricia Espinos則在閉幕時強調了與下列事項有關之指引:

1.財務部分:透過程序規則,用以確立自2025年起,回溯至銜接自2020年起,每年1000億美元支持發展中國家之新財務目標(new targets on finance)。

2.全球盤點部分:如何於2023年,就氣候行動之成效作成全球盤點。

3.科技發展與技術移轉部分:如何評估科技發展與技術移轉之進度。

他同時表示,自始大家就知道市場機制的困難,而最終,也確實正式碳市場合作方式與永續機制部分必須留待下一回合談判。

包裹決議中藉塔拉諾拉對話(Talanoa Dialogue)來提升2020年前企圖心部分

在塔拉諾拉對話部分,秘書長僅指出其已充分達成促進2020年前強化氣候行動的作用,並期許各國能參考對話內容,作為各自擬定氣候政策之參考。由斐濟領導進行的塔拉諾拉對話,係圍繞與巴黎協定有關減緩企圖心議題進行為期一年的對話,並在COP24大會中得到結論。這項對談係以聯合國政府間氣候變化專門委員會(IPCC)的1.5 C報告作為主要論述依據。

Ms. Patricia Espinos表示:「人們已清楚地認識到IPCC在提供科學界投入意見,以促使各國強化因應氣候變遷威脅上的效用。」也因此,在這次會議的最後一輪的高階會議中,作出了「“塔拉諾納行動宣言」(Talanoa Call for Action),呼籲所有國家與利害相關方採取緊急行動,來因應氣候變遷,並在提升減碳企圖與更新其2020年NDC時,都能將這項對話的結成果納入考量。在某種程度上,塔拉諾拉對話被認為已為落實巴黎協定之氣候行動奠定堅實的基礎。

包裹決議內特別表彰的重大財務與金融發展

至於在本此氣候會議上,自始便高度受到稱許的就是財務與金融上的表現。依據畢幕時的重點公吿,計有許多已開發國家已經承諾將提供財務支持,以促使開發中國家能夠採取氣候行動。這對綠色氣候基金(GCF)的補充資金來說尤為重要。在會議過程,許多國家已向GCF積極表示願意補充資金之意願,例如,德國與挪威兩國變宣布他們將加倍捐款。

在會議閉幕時,調適基金一共收到1.29億美元的挹注,其他如多邊開發銀行(MDB)、國際組織、企業、投資者和民間團體在此方面的參與,更是有助於強化卡托維茲會議成果的政治決心。

此外,有許多機構亦在會議期間就此發表關鍵聲明,這些行動包括:

1.世界銀行承諾在2021-2025年期間提供2000億美元的氣候行動資金。

2.多邊開發銀行宣布將其活動與巴黎協定的目標相連結。

3.十五個國際組織承諾使其業務維持碳中和。

4.C40城市聯盟(成員包括全球各城市)宣布與IPCC合作,以鑑別全球暖化1.5 C報告如何適用於各城市的氣候行動。

氣候變遷:波蘭舉行的COP24會議延後1天閉幕,各國終於達成共識(AP)
氣候變遷:波蘭舉行的COP24會議延後1天閉幕,各國終於達成共識(AP)

台灣該如何看待這份包裹決議呢?

1.相信科學、回歸單純:首先,我們可以從瑞典小女的身上看到政治人物歡慶之後的真實情境,也就是從1992年的高峰會議起,超過25年的口號和懷疑,綜有IPCC的科學數據,仍然無法回應小女孩必須自己勇於承擔的質疑。很顯然的,政治的現實與人類免於滅亡的良知已陷入深深的對抗,而「卡托維茲包裹決議」只是其中另一個代表。面對這種情境,台灣該如何看待自己的氣候政策呢?

2.先求生存:先求生存再求發展應是我們的基本立場。在生存部分,我們必須了解面對升溫的衝擊,台灣就是一個高風險的島國,所以我們不能自外於氣候公約以科技與技轉機制、綠色財務機制及能力建置為核心,以永續指標為願景所帶動的調適目標,這已遠遠超出訴諸國家救災與防汛的體制架構所及,更非我們遠遠看著南太平洋島國,認為施以援手已足。我們必須認真考慮如何將IPCC的1.5C特別報告的12年警告融入我國氣候政策體系,否則未來密度及衝擊雙雙加劇的氣候災變,必將帶給所有主政者疲於奔命的災難政治挑戰,而人民卻仍將對於何謂氣候變遷,以及自身應承擔的責任了無所知。

3.次求發展:此次會議主辦國的優勢作為,除表現在化危機為轉機的政治手腕上,更可見諸於其行銷國家之能力。波蘭選擇煤都卡托維茲為會場,原本受到各方之質疑,甚至諷刺,然則當大會主席在會前完成規則書要點之綜整,並提出本次會議背來提出的三大主軸:科技(電動車)、人文(創新煤炭科技與地區轉型)、自然(訴諸土地的淨負排碳技術之應用與碳平衡),並於大會艱苦陷於規則書談判期間,陸續完成其相關決議與部長宣言,這種整合行銷國家的能力,真的值得我們借鏡。

4.重視碳定價:碳定價的問題將成為企業維持競爭力的最大的隱憂,誠如前皆所述,本次會議最具體的成就之一,就是綠色財務機制的逐漸成型,究竟其影響有多大?我們不妨想想一個歐洲離岸風機業者可以得到的資本市場支持有多大,而相對的台灣政府卻必須單獨以公部門資金承擔,而本土業者又如何能參與競爭?那麼又有多少人了解,這些典範移轉都必須始自於對於碳定價的理由。唯有透過定價,排碳才會成為企業與金融體系接受的風險,也唯有如此才會發展出避險商品,讓綠色融資成為可行。相對者,誠如前述哈佛學者Robert Starvins所述,碳交易則是另一種可供承擔減碳義務之廠商用以降低風險的市場工具。

5.多邊主義與國家利益之取捨:當然,碳定價方式甚多,而最為經濟學家稱道的似乎是碳稅或能源稅,然則當法國發生的黃背心事件,由燃料稅影響弱勢民眾之生活,擴大到要求馬克宏總統下台,甚至動搖氣候公約所本之多邊主義,這讓長久以來的菁英決策類型氣候政策面臨調整之壓力。至於堅持杯葛這個機制通過的巴西,則在於堅持維護其國家庫存許久的大量碳交易額度,希望能自其中獲利,或至少可以用來抵換未來的NDC減碳義務。這又是另一個維護國家利益而背離多邊主義的範例。

6.關鍵的能源問題:自始至終廢除化石燃料,尤其是燃煤,就是巴黎協定的核心課題,但是姑不論美、俄、科、沙的反對,就連德國都必須將其去除燃煤的決策論證展延至明年二月,其根本原因仍在就業與經濟。其實,在本人介紹IPCC的1.5C特別報告時,便已提及善用凈負排碳技術(net negative emission technology)及土地與林木甚至海洋的碳匯能力來解決減碳目標落差的必要。對於台灣而言,固然核電重回能源配比選項,但重啟核電實非易事,而在當前再生能源發展不易前提下,面臨改善空汙與能源安全雙重壓力取捨下的燃煤電廠,若不能善用探補存技術(Carbon Capture & Storage; CCS)來爭取能源結構轉型的時間,台灣將被迫在昂貴的天然氣、核能、燃煤間做取捨。其實,帶頭推動除碳聯盟的英國,其能源結構為離岸風電、核電與天然氣,目前則為解決昂貴進口天然氣而開始開發頁岩氣,因而遭到環保團體的撻伐。綜上,在卡托維茲會議風光落幕之後,這才是真正的問題。

7.因應透明度規則的要求:未來在規則書架構下的NDC,將成為履約依據,目前對於NDC應有的內容仍在持續發展中,但其中顯然將包括減緩與調適,相對者,所有工業國家的財務承諾與履行,均須受到事前與事後之監督與配合的揭露。準此,對於台灣而言,如何掌握規則書所要求的揭露,並配合其規則擬具國家通訊(包含調適通訊)將是重點,目前我國各部會對此尚不熟悉,有必要為其辦理相關之能力建置;一方面為遵約做準備,一方面為表彰我國應得的減碳或調適貢獻做紀錄。

8.強化溝通與社會正義並納入自下而上的在地努力:在此次會議的過程,呈現出在地經濟因素大幅影響政治企圖心的現象,CNN認為,未來氣候政策的推動將更需要重視由下而上,以溝通為基礎的社會正義,並應特別考慮弱勢族群在轉型過程中的補償與救助。相對者,愈來越多的民間或地方(區域)政府、準政府、企業團體,以自動自發的方式參與減碳,並設定目標,這種自下而上的力量,以美國的“We are still in”為例,便廣受肯定。

9.我國應重視塔拉諾拉對話的成果:此次會議的重要成果之一,便是塔拉諾拉對話的結果被納入決議,並鼓勵各國將這些出自民間的建議納入氣候決策,以強化2020年以前的企圖心。這其中有許多重要國際智庫均提出了十分有價值的意見,氣候公約秘書長並鼓勵各國將將之納入作為擬定更長期減碳目標者參考。其實,這其中有許多建議,均值得我國納入做為未來施政或修法之參考。

 

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