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20171031-SMG0035-快訊小紅條兒

弘安觀點:軍改釋憲─政府最終給付責任大哉問!

軍人年改引起爭議,作者針對日前的軍改釋憲做出最終給付責任大哉問。(資料照,甘岱民攝)

軍人年改引起爭議,作者針對日前的軍改釋憲做出最終給付責任大哉問。(資料照,甘岱民攝)

由立委江啟臣、高金素梅等人,聲請的「陸海空軍軍官士官服役條例關於退除給與修正規定」釋憲案,12月4日下午大法官於憲法法庭召開釋憲說明會,審理解釋「陸海空軍軍官士官服役條例」,關於退除給與修正部分規定是否違憲案,邀請聲請人及機關代表到庭陳述意見,釐清立法事實。國民黨立委曾銘宗、吳志揚、呂玉玲以聲請人身分說明聲請理由,以及行政院政務委員林萬億為首的相關機關出席說明,雙方各用20分鐘陳述。

因受限現場開放旁聽席32人,有許多民眾上午九點就吸引許多民眾湧入會場排隊等侯。但關係機關僅總統府國家年金改革委員會到塲,然主管機關國防部及退輔會等關係機關未見到場說明,使得說明會成了林萬億軍改釋憲單方面政府最終給付責任的大哉問?

年金「釋憲」就13項爭點及六項違憲的迷思

司法院公布的13個爭點,包括6月21日修正公布的陸海空軍軍官士官服役條例(下稱系爭條例)關於退除給與修正部分規定之修正理由?系爭條例之修訂,或降低或提高規範對象之退除給與,其設定之理由為何?軍人年金改革與撙節國家財政支出及國家其他財政支出擴張之關聯性等。聲請方與關係機關兩造就雙方到庭各自說明,除就這些爭點提供相關書面意見書,唯雙方各自說明仍無交集。

聲請方代表國民黨立委曾銘宗、吳志揚、呂玉玲以聲請人身分說明聲請理由,軍人退除給與屬個人財產權,並非年金,政府從未檢討政策造成的基金破產原因,政策造成的基金缺口非但未編列預算撥補,未盡基金撥補責任,反而大幅擴張財政支出,推動前瞻基礎建設、近5年稅收超收,顯見政府財政充盈,推動軍人年改不僅違背信賴保護原則、侵害人民財產權、也違反法律不溯及既往原則,盼大法官宣告爭議條文違憲。

20181202-國民黨團書記長曾銘宗、副書記長柯志恩、立委林奕華召開「內閣應全面改組 回應廣大民意」記者會,立法委員曾銘宗。(甘岱民攝)
國民黨團書記長曾銘宗、立法委員曾銘宗。(甘岱民攝)

曾銘宗說:「(原音)這麼重要的年金改革,有一個各方都能接受的精算報告都沒有,怎麼做決策,到底節省了多少經費也不清楚,我覺得這樣的改革非常粗糙,而且外界也不相信。」因此,請大法官宣告軍人年改違憲、無效,且為了避免造成憲法基本原則,及憲法保障人民法益不可回復的重大損害,懇請大法官做出解釋前,相關爭議條文停止適用。

聲請人代理人輔大副教授韓毓傑表示,軍人是武職公務員,退除給與非「年金」,攸關個人財產權,因此國家不得以社會公義為理由剝奪退員的退休給與。憲法增修條文明定國家應保障軍人,卻枉顧憲法增修條文第10條第9項以及相關的憲法條文,悖離安撫退員之修正理由;政府應負責彌補基金的財務缺口,卻以調降軍人退除給予的方式來彌補;政府前瞻計畫編列8年8800億預算,廢除核四又花了3千億等,離岸風電20年經費2兆,顯見財政並不困難。

而行政院政務委員林萬億指出退撫基金財務危機嚴重,改革有急迫性,希望大法官做出合憲解釋,以平息紛爭。林萬億則說,退撫金原本確實為「恩給制」,但隨著70年代後軍公教的薪俸大幅提高,導致退撫金也跟著大漲,為確保退撫金給付額度,基金不可能從事高風險投資,以至於獲利很低。雖然基金不足以因應給付時,政府有最後支付保證責任,但這是永無寧日的責任,人口老化、國人平均餘命拉長等因素,讓退撫基金財務危機嚴重,改革有急迫性,盼大法官作出合憲性解釋,以平息紛爭。

對此全國公務人員協會理事長李來希於表示,軍公教受僱於政府,不是受僱於基金,當初訂定契約承諾該給的退休金,當然是跟政府要,林萬億的說詞明顯在誤導社會大眾。

政府未提合法的精算報告,與軍人退撫基金破產非相關

大法官許宗力、羅昌發等7名大法官詳細提問,針對基金缺口以及如何改革提出疑問。包括何以聲請人未提「18%」的問題,而關係機關則花很大篇幅討論「18%」,這部分是否無疑義?對退撫基金缺口有無爭執?新法實施後有無正或負向衝擊等。

曾銘宗表示,國防部未提出可信的精算報告,難以讓大家評估年金修改的依據。政府要如何決策、節省多少經費等也都不清楚,這樣的改革非常粗糙,外人難取信。而國防部表示97.5%的現役軍人不受影響,且「改了會更好」,曾質疑這與行政院的改革目標不一樣。他贊成年改,但必須以漸進方式進行,年改中應該討論基金的效力如何提升,政府應負擔責任以及提高提撥。

20181105-「反對油車限牌限量,百萬家庭家破人亡」記者會,立法委員吳志揚。(甘岱民攝)
立法委員吳志揚認為只要政府沒有破產之虞,也不應讓軍人退撫基金破產。(資料照,甘岱民攝)

吳志揚認為修正後的「陸海空軍軍官士官服役條例」有部分違反「信賴保護」及「不溯及既往原則」,他直言有什麼更高的公益性來破壞這兩點。吳說,只要政府沒有破產之虞,也不應讓軍人退撫基金破產,而導致基金即將破產的原因是改為募兵制以及大幅裁軍,變成繳錢的人變少,領的人變多。呂玉玲表示軍人退撫金原屬「恩給制」,由政府編列預算,1996年後改為「儲金制」,但當年改革時也沒溯及既往。

行政院政務委員林萬億說「制度不合理不應全民負擔」。對此,林萬億從軍改的背景、必要性與目標進行回應。林表示,先前預告軍職退撫基金即將在109年破產,退撫基金的財物危機,部分來自於人口老化,領取比例大幅提升,而各國都有類似的現象,因此也都推出年改,而台灣更為急迫性,因為台灣已進入高齡社會,我國男性的平均壽命從民國45年到105年,延長了18歲,影響基金,也對青壯年造成負擔,如果缺口由人民負擔,也不符合公平正義。林也指出,過去為了照顧待遇差的軍公教,因此推出18%,但現在情況改變,軍公教起薪不比其他行業差。

對於聲請人方提出政府提撥65%,軍人提撥35%的「不足額提撥」制度的質疑。林萬億認為,這是分攤比,每年政府都提撥,在基金的部分,在推算最適費率時,已4%的投資報酬率估進去,他說政府機關的主張與聲請人相同,希望提升基金的投資報酬率,但基金攸關退休人員的生活,政府也不敢作高風險投資,出事了誰要負責?

政府「最終保證責任」 認知不同,還要國家做什麼?

對於政府對軍人退除給與應負「最終保證責任」,政府機關與聲請人有明顯認知上的差異。曾銘宗表示,因為過去提撥不足,基金投資效力又差,但政府應該負擔最終給付責任,形式上,政府就要負責提高投資效力。

吳志揚指出台灣是少數無外債的國家,基金無破產之虞;軍人經過精實、精進、精粹案3次裁軍,45萬國軍降成18萬人,基金大幅支出,但政府沒有破產,基金就無破產之虞,政府要負最終責任。政府機關對最終保證責任的定義與他完全不同,如果基金營運的好,政府就不需要撥款,但基金會虧損是因為政府績效不彰,這不是軍人的責任,政府應負起雇主的責任,如果等到天災人禍,政府破產了,還要負什麼最終責任?到時候軍公教反而會共體時艱,因為屆時具有更高的公益性。

呂玉玲也指出,軍人退休金在85年以前是恩給制,但政府認為財政負擔大,改儲金制,政府應該有最終給付責任,卻破壞軍人對政府的信任。她說她全程參與軍改過程,其中有許多問題,她反對將退休人員抓回來改革,因為那是退休人員的財產。呂激動說完後,有許多旁聽的退伍軍人鼓掌。

20181122-民進黨新北市長候選人蘇貞昌於新莊體育中心公園舉辦「金會做事之夜」造勢晚會,圖為行政院政務委員林萬億。(陳品佑攝)
行政院政務委員林萬億認為退撫基金若再不改革,這對青壯世代的財政負擔不言而喻。(資料照,陳品佑攝)

行政院政務委員林萬億指出,政府的保證責任是指退撫基金遇到不確定風險下的投資失利,例如戰爭或經濟恐慌,與現在瀕臨破產的情況不同,若再不改革,這對青壯世代的財政負擔不言而喻;另外退撫基金的目的是要保障軍人退休生活,不可能做高風險投資,因此投資報酬率不可能太高。林萬億也說,調降「十八趴」挹注到基金裡面,軍改沒用到政府其他政策的支出。

林萬億指出,政府的最終保證責任,是退撫基金遇到不確定風險下的投資失利,例如發生戰爭、經濟恐慌等情況,平常不應適用但書,基金應自給自足,且年金改革也沒將改革的錢用在其他建設支出。

諸多疑點說不清楚,只是推卸政府「給付責任」!

立委呂玉玲在會議將結束時發言,指公教人員朝九晚五,但軍人鎮日待命卻沒有加班費,政府應該保障他們犧牲奉獻,更何況「18%」在1996年後就沒有了;她質疑,軍人的雇主就是政府,新制未來還要「滾動式檢討」,如何安定軍心。

筆者認為林萬億對軍改釋憲的13項爭點及違憲部分,明顯背離「政府最終給付責任」之說。若政府只有戰爭、天災才要負責任,我們還要政府做什麼!但民進黨政府一面大砍軍公教退撫金,對節省軍公教年改預算,不思發展拼經濟;一面要浮編前瞻計畫毫無節制,才是政府的財政危機,對於年改會的諸多疑點大哉問分析如下:

大哉問一:公保優存(18%)與退撫基金的財務有關係嗎?

正解:沒有。公保優存(18%)的財務是由政府所編列的預算支出,與退撫基金的財務沒有關係。

大哉問二:退撫基金的投資真的保守嗎?

正解:「退撫基金不可能從事高風險運作」,讓我們來看看退撫基金過去的運作紀錄,因為退撫基金的低績效根本不是投資保守所造成,而是虧損嚴重。至於虧損的嚴重程度,則用黑箱的方式隱匿,然後再推卸政府管理不彰的責任。

大哉問三:退撫基金的投資績效不可能高?

正解:退撫基金的投資績效應該設在哪裡?以國際標準來說,長期績效標準多設在名義收益率7%左右。換言之,要求退撫基金長期績效要達到7%並不過份。反觀退撫基金對長期績效的要求,居然只有1%多(台銀兩年定存)。

大哉問四:如果運作績效不佳要政府負責,就是要全體國民承擔,不符公平正義。

正解:在國際間,退休金改革不是新鮮事,但是,沒有一個政府敢不概括承受自己管理績效不彰的爛攤子。為何?因為依據國際慣例,管理者本就應該概括承受自己的管理結果,而不是把責任推給幾乎完全無法涉入退撫基金管理的計劃成員。

大哉問五:男性平均壽命越來越長,導致領取年金的人數、時間都拉得更長。

正解:人的壽命越來越長是全球趨勢,不是台灣獨有的現象。換言之,這是全世界都面對的問題。由此得知,林政委所提出的各種理由,只是在為政府過去糟糕的管理卸責,要軍公教為政府糟糕的管理買單。

因此,這場說明會在15位大法官全體出席,正、反方代表到庭釐清立法事實後,大法官將進行後續審理,再作成違憲與否的解釋案。

*作者為前國防大學戰爭學院戰略講座,現為陸軍官校校友總會秘書長

 

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