新新聞》川普拉鄰居煉毒丸,就為了對付中國

2018-10-20 20:00

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中美貿易戰陷於僵局,川普(右)要「擴大朋友圈」。(美聯社)

中美貿易戰陷於僵局,川普(右)要「擴大朋友圈」。(美聯社)

川普(Donald Trump)上任之後,立即廢除《跨太平洋伙伴關係協定》(TPP),隨即要求重新談判《北美自由貿易協定》(NAFTA),否則不惜退出。

與加墨攪和半天,川普沒太大收穫

談判過程中,美國與加拿大、墨西哥發生過多次激烈的爭吵,川普甚至一度與加拿大總理杜魯道(Justin Trudeau)看似反目成仇。川普威脅的談判截止「死線」(deadline)不斷推後,到了九月三十日的最後一小時,一波三折的談判終於傳來達成協議的好消息。之所以說是最後一刻,乃因為墨西哥總統內托(Enrique Peña Nieto)在十二月一日就要卸任,協議要求六十天的復核期,如果九月三十日午夜前再不達成協議,就趕不及這個真正的「死線」。就這樣,NAFTA在換了一個名字《美墨加協定》(United States-Mexico-Canada Agreement, USMCA)之後獲得重生。

川普把NAFTA改名USMCA,當然是為了彰顯自己的功績。川普認為NAFTA嚴重損害美國利益,但USMCA與NAFTA差別並不太大,也不見得單方面對美國有利。最大的成就有兩點:
第一,加拿大向美國開放三.六%的乳製品市場,價值約五.四億美元。

第二,在汽車行業,三方把整車進出口的免關稅要求,從六二.五%零組件需要在三國內生產,提高到七五%;也要求三成的汽車生產,其工人的時薪必須提高到十六美元,二○二三年要求達到四五%。

既要求更多的汽車工種在北美完成,又拉平了(主要是美國與墨西哥之間)汽車工人的工資。可是同時美國又給加拿大及墨西哥比現在更高的免稅汽車配額,以及汽車零組件配額。折算下來,美國即便得到好處也有限。

程序性條款中,USMCA對美國有利的是規定每六年審核一次,十六年後若各方不延長就自動作廢。這讓美國每隔一段時間有權提出修改。

中國觸動美國農民這條危險神經

但在程序性條款上,對川普這種反多邊主義者(尤其是反對多邊主義中的仲裁制度)來說,最「打臉」的讓步是延續了NAFTA的仲裁制度。從重新談判開始,川普就一直要廢除這個規則。川普退出TPP的一個主要理由也是仲裁規則。可是在杜魯道的堅持下,這條仲裁制度仍然保留了下來。

川普花了這麼大的力氣得到並不大的成果,也不見得能減少美國的貿易逆差,對工作機會增長的影響也很有限(美國現在的就業率已經是近年來最高了),還損害與鄰國之間的感情。站在三國貿易的角度,無疑是得不償失。川普之所以拍板接受,主要有兩個考慮:國內政治和中美貿易戰。

在國內政治方面,川普在期中選舉之前要拿出實質性的貿易談判「勝利」。就在簽署USMCA的前幾天,美國與南韓簽訂了新的自由貿易協定(FTA)。它是川普第一個重新締結的FTA,但新協定和原先相比幾乎沒有什麼改變。美國答應不對南韓徵鋼鋁關稅,但縮小鋼鋁進口配額到近三年平均值的七成。而在農業上,由於舊協定南韓讓步已極大,美國農產品已充斥南韓市場,新協定也無法再進一步。

對比規模較小的美韓FTA,USMCA重要得多,政治上的象徵意義也不可同日而語。它一方面證實川普「堅守承諾」(promise made, promise kept),新名字也可以算成「川普的政治遺產」。雖然在鋼鐵、汽車等方面進展不大,但農業上「交了功課」。

美國農業雖然占國內生產毛額(GDP)總值不高,就業人口很少,經濟關聯度也有限,成長率也不是拉動經濟的引擎,但長期在美國經濟政策與政治中扮演遠遠高於其實際貢獻的角色,「為美國農民利益著想」能煽起很大的政治動能。中國在貿易戰中增加美國農業關稅,川普指責中國做法「邪惡」,又給農民臨時補貼;中國在美國登廣告,指責川普貿易戰中傷害農民利益,川普立即說:「和習近平可能不再是朋友。」凡此都是出於這種考慮。這次在最後關頭,川普寧願在汽車和仲裁上讓步,也必須在乳製品市場上取得進展,原因也在於此。

當然,美國在談判最後關頭做出讓步(尤其是仲裁規則)的最重要考慮,還是中美貿易戰陷於僵局,美國要「擴大朋友圈」。

要讓「毒丸」出現在後續各國談判中

川普雖一早就把中國視為貿易上傷害美國最深的國家,但沒有按照傳統策略拉攏其他國家對付中國。相反,他從今年鋼鋁關稅開始就四處開火。按照川普的想法,一來美國的能量足夠大到可以同時應付多條戰線,二來鋼鋁關稅還可做為驅動其他國家參與「群毆」中國的「賞罰機制」。

惟貿易戰打下來根本不是這回事,不但中國堅決不讓步到川普希望的程度,其他國家也不見得多害怕對抗美國,這當然也是由於這些國家都預期川普無法打贏「美國vs.世界」之戰之故。

在對中國貿易戰日益成為美國「重中之重」的議題之下,美國不得不調整這種四面開火的策略。從這個意義上看,USMCA乃是一次標誌性的轉折點。它向世界宣布,美國依然支持「自由貿易」,也不抗拒獨立仲裁的多邊機制。川普此舉正回歸他第一天就拋棄的TPP策略:構建一個「朋友圈」,在更高的層次上架空世貿組織(WTO),排擠中國。

當然對比TPP,川普政府在手段上更「赤裸裸」得多。這表現在協定中,也加了兩個「毒丸條款」。
首先協定加入了防止操控匯率條款:「避免操縱匯率或國際貨幣系統,俾以防止國際收支調整或取得不公平的競爭優勢。」類似的條款在TPP上也有,條文區別也不大,但那是寫在一個附屬的協議上,不在TPP正文中,也因此不被TPP的仲裁機制規範,說白了只是一個「君子協議」。這次寫入正文,才是實實在在的。

更重要的是,協定破天荒地加入「簽約國與『非市場化國家』談判自由貿易條約時,必須得到其他兩國同意」的條款,類似條款在各種多邊貿易協定中從未出現過,而且明顯針對中國。在談判過程中,這個條款也從未被提及,也未知在談判中是否討價還價過。簽署協定之後,美、加媒體在第一時間也沒有注意到這個條款,反而是亞洲媒體首先發現「不對勁」之處,再反過來引起美、加媒體關注。最後美國商務部長羅斯(Wilbur Ross)承認,這是美國專門提出,目的就是要以此為模板,在其他貿易談判中,要求其他談判國家遵守。

說好了不再是朋友就互相傷害吧

這個條款顯然相當於要其他國家在中美之間選邊站隊,在國際法及國際關係中頗有「干涉主權」的擦邊球之嫌(但沒有違反國際法)。中國外長王毅為此專門與加拿大、墨西哥外長通話,足見中國也意識到問題多嚴重。中國雖然得到「協定不應該損害其他國家的『正當權益』」的保證,但這純屬外交詞令。

總之,川普寧願放棄一些堅持,也不惜攤開一張對付中國的大網。加上副總統彭斯(Mike Pence)的演說,這場大戰愈來愈精彩了。

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