第十一屆立法院政黨生態
第十一屆立法院立法委員於2024年1月13日完成選舉投票，2月1日全體當選人宣誓就職。
立法院立委總席次為113席，過半為57席，第九、十屆兩屆立法院民主進步黨皆單獨過半，形成蔡英文總統任內民進黨政府的完全執政。但本屆國會政治生態丕變，得票率最高的民進黨（區域選舉得票率44.73%、全國不分區即政黨比例選舉得票率36.16%），竟然只獲得51席，得票率次高的中國國民黨（區域選舉得票率40.44%、全國不分區得票率34.58%），反倒獲得52席，號稱第一大黨，但國、民兩大黨皆未能單獨取得國會過半席次，僅以全國不分區得票率22.07%獲得8席的小黨臺灣民眾黨成了關鍵少數，國、民兩黨間任何議案要獲得通過，只要有政黨立場的對決，最終就是看民眾黨支持哪一方。立法院正副院長選舉，國、民兩黨各推韓國瑜、江啟臣以及游錫堃、蔡其昌搭檔參選，民眾黨保持中立，國民黨乃以相對多數席次一票之差而勝選，由此可知民眾黨遠超出其席次的影響力。但臺灣國會政治的權力遊戲並不是簡單的多數決而已，政黨協商已成為提案發生重大爭議時的冷卻和決策機制，政黨協商以共識形成做為決策方式，從而相當程度取代了多數決，換言之，在協商機制中，民眾黨和國、民兩大黨的地位是相同的，三黨的共同同意乃缺一不可，因此任何一黨都對協商內容擁有否決權。
社會各界對於新國會有所期待，各黨委員自也如此自許，因此各黨都對於國會改革提出主張。不過在此之前，我們必須對於我國國會的特性先有一基本認識和掌握，方可判斷這些國會制度改革主張究竟合不合宜、可不可行。
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修正式議會內閣制定位下的國會
我國憲政體制，制憲之初係以修正式內閣制定位，因此帶有英國內閣制國會的特性，內閣由國會多數產生，內閣制政府的內閣閣揆與閣員都是國會議員，也都是國會領袖，故而立法程序以執政黨／內閣所提各種議案之審議為優先。國會對政府的制衡機制，主要只能依賴在野黨的利用與發揮。在席次先天不足的情況下，平日在野黨監督政府的最佳利器，就是質詢權，而若內閣失政導致執政團隊內部離心離德，多數黨分裂，這就是發動不信任投票倒閣的最佳時刻，另一方面。內閣也有解散國會權，將重大政治爭議的解決最終交由人民仲裁。《中華民國憲法》本文體制的修正之處，在於總統由國民大會間接民選產生，有一定的民意基礎，因此其可自由任命閣揆行政院長人選，只要國會立法院同意即可，不一定受立法院多數黨黨內政治生態的拘束，再者，立委不得兼任官吏，內閣首長不從國會產生，無法在國會內部形成影響力，更者，為求政治穩定而以覆議權取代倒閣權。國會議員不得兼任閣員的結果，是行政院對於立法院的政治影響只能來自立法院外部，因而執政黨和總統在政治領導和協調上的責任加重，《憲法》不可能對它們實質權力的存在永遠視而不見。受到中國政治文化和國民黨黨國體制的影響，臺灣總統很難像英國國王一樣虛位化，還是藉由以黨領政，成為實權總統。
半總統制／雙首長制定位下的國會
1997年第四次修憲，以半總統制／雙首長制重新定位我國憲政制度，立法院進以整合了國民大會的職權，國大代表聽取總統國情報告與國是建言權，只有前者轉移了立法院，國是建言權則未保留與立法院，這顯是有意的免除。其他，國大的人事同意權也都全數移交，而為了順利完成省籍虛級化，臺灣省議員席次加進立法院，使得國會問政更多關心地方議題；另一方面，因為總統直接民選，《增修條文》乃直接賦予其閣揆任命權，又為了強化國會監督，賦予立法院倒閣權，相對給予總統有以倒閣成立為條件而發動的被動解散國會權。
此一半總統制的運作結果，與修憲意旨所宣稱的法國第五共和式總理總統制──以國會多數為中心決定行政權歸屬的實踐並未真正出現，事實上是更向俄羅斯式的總統議會制傾斜，也就是總統兼執政黨主席成為政府和國會的實權領袖。而當憲政制度更向總統制傾斜，同時又更強調國會監督角色，國會制度也就像美國是總統國會傾斜。美國憲政體制是典型的權力分立，行政、立法嚴格分立，行政權歸民選總統，但總統的人事任命須經聽證。國會提案權如法律案與預算案等惟國會議員獨有，無質詢制度，議員與官員在國會內的互動須經聽證，國會無不信任投票權，總統不同意國會立法得否決之，國會以特別多數覆議始得維持原案。
美式國會較之英式國會更突出議員個人角色，這反映在提案皆由議員以個人名義領銜提出，英國則以黨團為主要立法行動者，所謂的後排議員（Backbencher），即資淺的議員，甚至在國會場上出席人數多時，都沒有座位可坐。臺灣立法院因為憲政體制的變化，國會政黨生態與行政權的組成脫鉤，在性質上越來越接近美國式國會。自2012年1月第十三任總統與第八屆立委選舉起，總統與國會投票同日舉行，總統大選的裙襬效應，使得總統對於執政黨的事實影響力更形擴大，憲政體制從而更向總統制傾斜。胥知，臺灣省縣市地方政府與議會都是總統制／首長制的設計，臺灣人民對於中央政府的普遍認識，多是地方政治日常經驗的延伸，臺灣社會對於理想國會的設想，也就越來越以美國式國會為模型，對國會議員的問政表現也就越來越關心和有所期許，議員藉由質詢直接反映地方基層問題，當其成為國會議員，質詢也就自然成為其向選民交代忠實反映民情的最直接的方式。
國會監督及其方法
公民監督國會聯盟為1990年代的社會立法運動聯盟，2007年4月18日後改為現名，以公益、透明、效能、文明、陽光國會為目標，從事以立委評鑑為中心的國會監督。公督盟17年來的評鑑工作，與立法院會期開議日同步，每個會期皆公布優秀立委與待觀察立委，對於個別立委本身的政治事業產生極大壓力，終於得以逐年改變國會問政風氣與打開政治決策黑箱。
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早年公督盟的評鑑，量化指標的比重極高，如出席率、提案率、質詢率等等，年久日深，立委由兼職化的表現改為全職化，出席率極高，提案與質詢次數衝高之餘，出現嚴重的浮濫現象，數量龐大的垃圾提案被製造出來，平添國會助理和議事人員無謂的工作負擔。公督盟每年都會檢討評鑑辦法，發現了過度量化的弊端，目前的做法，是將出席率、提案率、質詢率設定總分的占比上限，如出席率佔比7%分，只採認所屬委員會之出席；提案率15%分，主提案最多採計5筆，佔分70%，次提案為30%，同樣最多5筆，但主提案超過5筆者，可流用至次提案，換言之，主提案10筆即可滿分；質詢率則佔比20%分，以可質詢次數作為母數，口頭質詢一次佔比1分，書面質詢為0.5。至於黨團幹部（正副召集人、書記長）之功能在協商，其可選擇要參與一般的個別委員會委員評鑑，還是黨團幹部評鑑，不會叫委員疲於奔命。
公督盟的質化評鑑主要針對法案、預算案、質詢和言行官司，法案、預算案的評鑑由專家學者施作，議題要符合陽光公益標準，也看立委對於其主提案是否有過發言與發言內容是否切中要點。質詢則由公民評鑑委員實名自立法院議事轉播網際網路多媒體隨選視訊系統隨選立委質詢錄影而據以評分。我個人對於公督盟評鑑過程與結果的公正性與嚴謹度有充分的信心。
公督盟的評鑑是以立委在所屬的各個常設委員會中的表現為主要範圍。跨足非所屬委員會的問政，不符合公督盟對於立委專業性的期待。至於選民服務，除非立委主動提供資料，證明服務內容與其國會問政議題方向有所關聯和助益，否則根本不在評鑑項目內而可獲得鼓勵與肯定。由上可知，外界批評公督盟評鑑重量不重質者，是人云亦云，若立委亦發此論者，就是睜眼說瞎話，卸責諉過。
公督盟的國會改革主張
公督盟在第十一屆立委選舉前曾提出〈第十一屆立委國會改革承諾書〉，以杜絕利益衝突迴避為主軸，要求224位立委候選人表態，各政黨中，簽署率達100%的，有臺灣基進、時代力量黨、親民黨、民進黨和民眾黨，國民黨支持者則不到10人。公督盟的12項國會改革主張如下：
二、積極參與立院各項會議，推動各項公益法案，促進社會公平正義，並落實委員會專業化目標；
三、支持立法院繼續設立開放國會委員會，實踐「開放政府夥伴聯盟」透明、參與、課責、涵容四項核心精神；
四、參與立法院祕密會議前應簽署保密切結書，並不得以任何方式洩漏機密資訊，以確保國家安全；
六、申請國會外交事務費出國（含中、港、澳）考察，應上網公開相關考察報告；
七、完備人事同意權審查程序，以強化國會人事同意權運作的嚴謹性；
九、依法落實遊說行為登記，杜絕黑金政治與不法關說；
十、為強化國會功能，積極推動國會調查權及聽證權立法；
十一、修法推動立委專職化，不得兼任營利單位職務，並公開所擔任非營利單位職務；
在〈第十一屆立委國會改革承諾書〉之外，公督盟早將第十屆立法院開放國會委員會於2020年10月公布的《臺灣開放國會行動方案：2020-2024》中的第二主題「公開化：便於取得利用的國會資訊」的承諾事項，「開放資料強化監督——公務經費應適當揭露」以及「開放資料強化監督——涉及利益衝突資訊應適當揭露」兩項納入評鑑指標，雖然立法院資訊處已經在網站建置相關欄目，由於各政黨心存觀望，乃始終未就立法院何時啟用該欄目展開協商，公督盟則以外部他律機制透過評鑑加分激勵，鼓勵立委向公督盟申報。公督盟的評鑑資料全部來自立法院開放資訊，唯獨公務經費使用和利益衝突資訊尚非公開資訊，有賴立委主動揭露。2022年1月28日，因公督盟執行長張宏林陪同中華電視股份有限公司總經理莊豐嘉開記者會，抨擊國民黨團以刪除公共電視臺語臺預算要脅，要求華視終止與臺灣事實查核中心合作之舉，國民黨團乃在書記長陳玉珍提議下，決議宣布抵制公督盟，全黨立委不再向公督盟繳交資料評鑑，也就是公務經費使用和利益衝突資訊，本屆國民黨團仍維持抵制公督盟的前開立場，綁架個別黨籍立委的自由問政意志以及與選民的政治契約關係，也是在公民社會前展示權力的傲慢，如此威權心態，竟然奢言國會改革，實令人感到口是心非。
2024年1月19日，公督盟在立法院召開選後記者會，呼籲第十屆立法院在閉幕之前完成五大國會改革目標：
一、避免違反利益勾結，落實遊說登記！二、成為全職立委，不兼任營利組織職位！三、 嚴審國家預算，不要怠惰拖延！四、避免境外勢力滲透，公開助理聘用資訊！五、強化立院牙齒，避免淪為橡皮圖章！
民眾黨與國民黨的國會改革主張
第十一屆立法院擁有席次的三個政黨中，以民眾黨最支持公督盟的國會改革主張，民眾黨甚至與黨籍不分區立委約定，若連續兩個會期遭公督盟評鑑為待觀察名單，則將免除其職務。民眾黨有意擴大政治版圖，因此在國會改革議題上力求主導與表現。民眾黨所提《國會改革2.0》法案，以修正《立法院職權行使法》為中心，主要主張為：
一、增訂國會調查權及聽證權（含人事聽證）；二、總統國情報告，聽取國是建言，立委可即問即答；三、藐視國會：不實陳述證言或意見者處以罰鍰；四、人事同意投票改為記名投票。五、廢除卸任立法院正副議長禮遇、
國民黨也有國會改革相關《立法院職權行使法》等五大法案的提出，其主張大體如下：
一、增訂國會調查移送權及聽證權（含人事聽證）；二、總統國情報告，聽取國是建言，立委可即問即答；三、藐視國會：官員總質詢時不實陳述證言或意見者或反質詢者處以刑罰；四、人事同意投票改為記名投票；
國、眾兩黨國會改革提案皆已送進立法院司法及法制委員會排審，民進黨則尚在研擬對案。就國眾兩黨主張觀之，可知兩個在野黨都認為自馬英九總統任內總統與立法委員選舉同日舉行投票之後，歷經蔡英文總統到現在，我國憲政體制已到了必須正視總統在國家決策中領導地位的地步，因此，行政立法關係以及國會制度也在朝總統制或總統議會制的精神調整，原本做為第四次修憲藍圖的法國第五共和體制是承認總統的實權地位的，因而總統有親自主持、出席或委由總理主持國務會議之權，但我國體制僅賦予總統國家安全大政方針決定權，並創設國家安全局與國家安全會議兩個機構協助總統決策，在此之外，並未創設總統與行政院間的決策協調機制。本文認為這一問題應該予以正視，而透過修正《行政院組織法》讓總統列席或得出席行政院會議來解決，另一方面，認識到總統擁有實權，則接受將總統發表國情報告常態化，讓立委代表人民監督總統。至於立委可否對總統建言而要求即問即答，我們要指出，總統國情報告源自美國，美國總統對國會發表國情咨文，事後並不接受答詢與辯論。我國國會既有的質詢，乃源自英國，其精神在於政策對話與辯論，只是我國立法院總質詢已淪為立委個人政治秀場，鮮少具有政策辯論意義。若本屆立法院有意建立立委對總統的國是建言權，則本文認為不宜降格為對總統之質詢，而不如借用此一制度填補政黨政策對話辯論的漏洞，因此，是否給予立委即問即答的權利，本文乃持保留態度，而建議宜以統問統答方式呈現政策對話的嚴肅性與高度。
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關於調查權與聽證權問題，司法院大法官關於《三一九槍擊事件真相調查特別委員會條例》的釋字《第585號解釋》，已肯認立法院享有國會調查權，不因實施五權分立，而調查權專屬監察院，且國會調查權得要求與調查事項相關之人民或政府人員陳述證言或表示意見，並得施以合理之強制手段。但調查權如何實施，至今則仍有待立法。調查權是國會行使職權了解問題真相的資料蒐集方法，關鍵問題在於強制手段的範圍與程度。英國和美國國會皆視調查權為國會之潛在權力，不必法律創設，兩國並將聽證權視為調查權的集中行使，是國會議員與政府官員或政策利害關係人就特定議題進行當面審議的安排。與我國立法院現行的公聽會相較，聽證會有權傳喚政府官員、利益團體或個別利害關係人出席作證，對於拒絕應訊和為不實陳述者，則有藐視國會罪予以究責。惟英國國會另設有獨立的國會暨健康服務監察使，也接受國會委託進行專案調查。
我國建構國會調查權的考慮在於政治文化而非合憲性，國民黨團總召集人傅崑萁以「國會特偵組」描述國會調查權相關法制的建構，乃引起社會議論紛紛，以為賦予國會以司法檢察權。其實國民黨的立場較之民眾黨保守，其所主張之調查權，實為調查移送權，仍主要依賴監察院的調查以及檢察機關的偵查。立委在利益衝突資訊揭露和職權行使利益迴避的問題上，前者目前遭遇國民黨明確抵制，後者則目前無法可依，所以常見司法法制委員會擠滿了有案在身或有犯罪前科的立委、財政委員會擠滿金牛或負債累累的立委，在這一情形下，人民對於立委行使調查權或者將藐視國會懲罰刑事化，自然是有疑慮的。本文建議，如果立法院能在紀律委員會引進外部他律機制協助維護議事倫理，藐視國會之懲罰也先以行政罰試行，則人民對於立法院以聽證權為中心實施的國會調查權，支持的程度會增加，執政黨與政府也不用擔心聽證和藐視國會被濫用而使自身受制於反對黨，施政受到掣肘。
結語：深化國會民主
英國經濟學人資訊社（Economist Intelligence Unit）2014年2月15日發布2023民主指數（Democracy Index），在全球167個國家地區中，臺灣排名第10，居亞洲之冠。立法院對政府的監督制衡，乃至公督盟對於立委的監督，都是臺灣民主轉型與民主深化得以開花結果的重要推手。臺灣人民對於政黨政治與國會民主有極高的期待，也難免存在因期待落差而出現的批評與失望情緒。臺灣民主只能與自己競爭，因此臺灣的國會改革，必須結合臺灣本土的民主經驗和政治文化，借鑑先進民主國家國會運作的典範，在臺灣現行的憲法基礎上展開。
第十一屆立法院新的國會政治生態，已為國會改革帶來新的動力，賴清德總統即將於5月20日就任，其後其所任命的新政府也將成立，我們應當利用新民意、新國會與新總統的政治新氣象，將之轉化為憲法時刻，在立法院內外展開有關憲政體制與國會制度的廣泛對話。本文認為國會改革的推動，必須先認識到我國憲政運作已發展到總統議會制的現實，總統應當走下神壇，與政府以及國會搭建新的對話平台；其次，國會應當強化以政黨辯論為中心的政策與立法功能，因而質詢的政策對話精神以及委員會中心主義的專業性立法程序應當強化。完整的國會調查權機制的建立，也應當要與公督盟所關注的利益揭露與迴避問題結合思考，因而類似公督盟的立法院外部監督機制應當受到臺灣社會的重視以及立法院和各個國會政黨的尊重。
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＊作者為國立臺灣大學國家發展研究所法學博士、國立中央大學客家語文暨社會科學學系兼任副教授、公民監督國會聯盟理事長
