萬延海專欄:管死境外組織,中國何去何從?

2015-05-27 05:50

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十二屆全國人大三次會議副秘書長、發言人傅瑩3月4日在北京表示,要立法讓境外非政府組織在中國活動有法可循。(中新網)

十二屆全國人大三次會議副秘書長、發言人傅瑩3月4日在北京表示,要立法讓境外非政府組織在中國活動有法可循。(中新網)

去年四月底,美國總統奧巴馬訪問了中國周邊四個與美國有軍事盟約關係或准軍事盟約關係的國家,加強美國的亞洲再平衡戰略,傳遞出遏制中國的強烈資訊。

同期,烏克蘭政治變天,臺灣發生太陽花學運,香港占中運動在即。金融大亨索羅斯對媒體公開宣稱,他在烏克蘭創辦的基金會對烏克蘭發生的事態發揮了作用;去年初,烏克蘭民選總統因其親俄羅斯政策而被集會群眾趕下臺。而北京當局則公開稱,占中是美國當局及其基金會在香港策劃的顏色革命。

中國除加強與俄羅斯的軍事合作外,也仿效俄羅斯加強了對境外非政府組織及其在華活動的調查和管控。去年夏天,大陸各地對境外非政府組織及獲得境外資助團體進行了拉網式的調查。

歐巴馬訪日。(美聯社)
歐巴馬訪日。(美聯社),

大陸領導人習近平去年6月底出席和平共處五項原則發表60周年紀念大會時表示,要尊重各國自主選擇的社會制度和發展道路,反對出於一己之利或一己之見,採取非法手段顛覆別國合法政權。

境外非政府組織在華援助活動,納入了中共立法議程。大陸十二屆全國人大三次會議副秘書長、發言人傅瑩今年3月4日在北京表示,要通過立法,使境外非政府組織在中國的活動能夠有法可依,並稱有6000多家境外非政府組織在華開展工作。

中國國家主席席習近平出席「和平共處五項原則」發表60周年紀念大會致詞。(新華網)
中國國家主席席習近平出席「和平共處五項原則」發表60周年紀念大會致詞。(新華網)

根據大陸全國人大發佈的《境外非政府組織管理法(草案二次審議稿)》,境外成立的非營利、非政府的社會組織在中國境內開展活動應當通過依法登記的代表機構進行,而未登記代表機構需要開展活動的,應當事先取得臨時活動許可,否則,不得在中國境內開展活動,不得委託、資助中國境內個人、法人或者其他組織在中國境內開展活動。

一旦該法案獲得通過,境外組織在華登記代表機構的管理機關是省級以上公安部門。在獲得公安機關登記許可前,境外組織還需要獲得省級以上行政部門或其指定組織作為業務主管單位的同意。如果是臨時活動,境外組織需要和境內依法登記團體合作,獲得業務主管單位同意,然後申請登記管理機關的許可。

該法律草案引起了國內外非政府組織、學術單位和媒體的強烈反響。反響最為強烈的當然是草案中擬定公安機關作為境外非政府組織的登記管理機關及其廣泛的審批許可權和監管許可權。

儘管該項立法強調保護境外非政府組織在華權益,比如,境外非政府組織代表機構憑登記證書可以辦理組織機構代碼、稅務登記,刻制印章,在中國境內的銀行開立銀行帳戶,可享受稅收優惠,可雇傭境內人員和境外人員,並與境內組織合作等。

但是,北京當局起草並準備通過境外非政府組織管理法主要目的依然是應對境外組織從事和資助政治革命所帶來的挑戰,正如草案規定,境外組織不得從事或資助政治活動,不得顛覆國家政權,不得危害國家安全和國家利益,不得破壞民族團體和分裂國家等。

過去十年,中亞國家、北非和中東國家相繼出現群眾集會趕走獨裁者或民選領袖的社會運動,部分國家並出現內戰和分裂。俄羅斯則出現了反對普京再次競選總統的運動。

過去十年,俄羅斯一直加強對境外資助的管控,而在國內由政府加強對民間社會組織的資助。普京2012年再次成為總統後,俄羅斯頒佈了《非政府組織活動法》(即所謂「外國代理人法」),要求接受外國資助的非政府組織必須以「外國代理人」的身份重新登記。

美國亞洲再平衡戰略,迫使中國和因烏克蘭危機而與西方交惡的俄羅斯再次建立兄弟般的友誼。和俄羅斯一樣,中國政府加強了對境內社會組織的支援,包括資金援助。

習近平與普京哥倆好。(新華社)
習近平與普京哥倆好。(新華社)

不管我們願意不願意,北京將在近期頒佈一部管理境外組織在華活動的法律,並且在管理上將「不擇手段」和「不計成本」。根據目前的法律草案,大陸對境外組織實施管理的成本要遠遠高於境外組織用於中國的發展援助或政治援助的資金總額。

但是,北京也必須面對這樣的局面,所謂道高一尺、魔高一丈,那就是,來中國實施政治援助的國家政府和非政府組織也可能是「不擇手段」和「不計成本」的。美國在冷戰時期曾經用中央情報局在共產主義國家中進行文化和政治滲透,後來覺得用非政府組織名義更加民正言順。中國要向公開的非政府組織名義支援政治活動說不了,難道政府、商業、文化、教育、個人、甚或聯合國機構等管道等就不可以走嗎?

或許,北京當局需要設立國家安全專案來處理境外組織在華政治活動,而不是通過一部嚴格的境外非政府組織法律來提高境外來華援助組織的工作成本和困難。

中國古語,有朋自遠方來,不亦樂乎!管得太嚴、太死,無助于中國全球領導力的發展,無助於中國走向世界所需要的軟實力。

如果新法律提供了境外組織來華援助的清晰路徑、便利和行為規範,保障境外組織在華權益,確保境外組織及其在華合作夥伴積極向政府申報各項工作計畫、資金資訊和人員資訊,北京當局就不僅掌握了境外組織在華工作的基本情況,而且繁榮的國際組織和國內組織也是北京當局「反對出於一己之利或一己之見,採取非法手段顛覆別國合法政權」的天然盟友。

我個人覺得,公安部門作為境外非政府組織登記管理機關並不是問題,理由如下:大陸國家安全機關和公安機關的國內安全保衛部門一直在對境外、境內組織實施調查和管控,而且許可權非常大,所以,公安機關願意公開來管理境外組織,總比私下用「潛規則」來處理要好,也避免了人們對秘密部門的恐懼。其他部門作為登記管理機關,管了也白管,公安機關等還是會介入,而且在公安、國安等部門實質介入的情況下,登記管理機關可能怕擔責任而可能更加保守。其他部門也缺乏足夠的情資來管理境外非政府組織。

我的問題是,大陸公安機關作為登記管理機關,被授予了極大的審批和監管許可權,但缺乏對其行為規範的法律規定。如果公安機關要來管理境外組織,就應該全面承擔管理職責,而不需要再要求境外組織代表機構審批和活動審批要事先通過一個政府部門的業務主管單位。業務主管單位和登記管理機關的雙重管理體制,難免會管死境外非政府組織。並非所有境外組織有對應的政府主管單位,而很多組織業務跨越多個政府部門,怕擔政治責任的政府部門難免就會踢皮球。有些境外組織主要監察政府透明狀況,其與中國政府資訊公開法規精神相符,但卻可能與具體的政府部門利益相衝突,就會出現找不到業務主管單位的情況。

大陸公安機關或許需要加強與境外非政府組織的正面接觸,就該項立法和隨後的境外組織登記管理工作,廣泛聽取境外組織的意見,並建立未來工作的專家和利益攸關者的意見諮詢機制。對境外組織和境內組織的管理,大陸公安機關早已經和其他政府部門建立了協調和綜合治理的機制,所以應該可以繼續徵詢其他部門的意見,要求其他部門在業務上發揮諮詢或指導意見,但不需要再設立一個業務主管單位了。

*作者為北京愛知行研究所成員,投入中國河南愛滋防治與公衛研究多年,四年前流亡美國,仍持續關心大陸人權議題。

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