范建得觀點：COP26氣候大會主席的淚水應是喚醒台灣的英雄淚

在會議結束時刻，大會主席Alok Sharma係以脫煤決議（phase out）內容之被翻轉深深致歉(deeply sorry)作結，並落下了英雄淚。是的，此次會議的結束少了巴黎協定的雀躍，格拉斯哥氣候協議(Glasgow Pact)儼然係以末世英雄會的姿態作結。

主辦的英國表示的重點係放在「這個協議將能維繫住我們迴避全球暖化最壞衝擊的國際希望」（相關報導：COP26: What’s in the Glasgow Climate Pact?） ，英國首相Boris Johnson則語帶保留的表示，希望全世界「在回顧哥拉斯哥COP26時認為這是終結氣候變遷的起點。」他並提到，此次會議最重要的貢獻在於我們「初次將逐步減碳以及控溫1.5C路線圖納入國際協議」。

至於美國特使John Kerry則赤裸裸的表示: 「一直以來，格拉斯哥的峰會就不可能產出某種具終結氣候危機可能性的結論」，但這個協議確實代表終結氣候危機的「槍聲已經響起」。同樣的，聯合國秘書長Antonio Guterres也不再如同在過往會議中的激情，而是語重心長地強調；地球正「命懸一線」，而「我們卻還在持續在敲著氣候浩劫的大門…是時候該啟動危機模式了，否則我們達成淨零之機會的本身就是零。」。（相關報導：COP26: New global climate deal struck in Glasgow）到底這個會議是怎麼了？

哥拉斯哥會議的初心

原本此次會議有四大重點，亦即:

（１）確保在世紀中葉達成全球凈零碳排並控制升溫不超過攝氏1.5度；包括加速減煤、節制毀林、加速交通工具的電動化、鼓勵投資再生能源。（２）投入維護社區及自然棲息地之調適。（３）驅動資金：除要求工業國家兌現其2020年起每年提供1000億美元氣候資金之承諾外，並應要求國際金融機構協力，來帶動公私部門投入落實全球凈零目標所需的兆元資金。（４）以及完成《巴黎協定》第六條的規則書的，及促成政府、企業及公民團體之合作。

但自整個協議內容來看，可以說是乏善可陳；也由於各方意見仍存在高度歧異，導致原本在會議結束前呼聲甚高的Glasgow Agreement被改成Glasgow Pact，雖說這兩個用語在國際法上均具有條約之屬性，但在實務上，往往是被用來反映締約方之共識度差異的。此外，在Pact 被使用之場合，也存在較多政治與外交意涵之不確定性。或許這也可以說明此次會議以Pact結束方式之突兀了。

自Agreement落入Pact的失落

英國首相在結論時提出，在巴黎協定之後，格拉斯哥將是一個新的轉機點，但原本期待的Agreement變成了Pact，雖說仍是一種國際條約的型態，但其訴諸未來外交政治意義的味道遠高於其法律意義。 （相關報導： 中共第三份歷史決議核心訊息：習近平治國理念吸納過往成功經驗，他是一個完美的領袖！ ｜ 更多文章 ）

依據國際法，只要具備實質上拘束各締約方之協議（agreement）均屬條約，而條約則可被稱為Convention（公約）、Protocol（議定書）, Pact（和約）, an Accord（協議）等（相關報導：International Agreements），而同樣依據我國的條約法，是否屬於條約，其重點在內容之拘束力而非名稱。故此，雖然Pact早在15世紀就被用於與條約、協議互通之場合，但細究其使用場合，仍可發現其值得我們注意之潛在意義。

其實對於Pact 之法律屬性，學理上存在不同見解，有認為只是一種姿態與道德表彰者；有認為係賦予締約方義務者；但也有採折衷態度，但認為自文義解釋來看，Pact顯然尚未達到協議之程度者。至於Pact之使用會如此分歧之原因，主要肇因於這種條約一般係配合政治操作而非法律觀點所作安排。這種作法讓反對條約內容者，得限縮其重要性，相對的，其支持者則可以透過擴張解釋來擴大適用範疇。（相關報導：The Legal Meaning of the Pact for the Renunciation of War）

以第一次世界大戰後的《非戰公約》為例，全稱為《關於廢棄戰爭作為國家政策工具的普遍公約》，亦稱《巴黎非戰公約》（Pact of Paris）或《凱洛格—白里安公約》(The Kellogg–Briand Pact or Pact of Paris – officially the General Treaty for Renunciation of War as an Instrument of National Policy)。 準此，顯然Pact之使用確在實質上具有條約之意義，只是用語較接近外交辭令而非法律用語而已。

例如，在巴黎協定通過後，國際媒體亦慣常的稱之為Paris Agreement Pact，這是因為，當時有許多未能達成共識部分，如控溫程度（1.5C）部分，亦同樣透過大會決議，與協定內容一併成為締約方努力迄今之目標。此時Pact之使用顯然係將政治與外交之結論一併納入未來推動。其實，在我國遞交加入CPTPP申請過程受到大陸軍機擾台時，CNN的報導所使用的，也是the Comprehensive and Progressive Agreement for Trans-Pacific Partnership （CPTPP） free-trade pact.足見該用語之使用，更多與政治外交有關。（Brad Lendon, CNN, 5 Oct. 2021)

綜上，我們或可稱格拉斯哥的會議結果為格拉斯哥協議（Glasgow Pact），但必須自國際法的立論與實務去了解其真意，至少此協議之共識度與法律拘束力」明顯偏低，相較於氣候公約之歷屆決議來看，應低於坎昆協議（Cancun Agreement），但高於哥本哈根協議（Copenhagen Accord）。

氣息微弱的會議結論?

此次大會主席 Alok Sharma在結論中指出；雖然我們今天可以相信已經能對於控溫1.5C有所掌握，但是「其脈搏微弱，且只有在信守承諾前提下，我們才能維繫他它」（相關報導：COP26: What’s in the Glasgow Climate Pact?）就對照原先的四大會議目標來看，確實成果有限: （相關報導： 中共第三份歷史決議核心訊息：習近平治國理念吸納過往成功經驗，他是一個完美的領袖！ ｜ 更多文章 ）

一、在淨零與控溫部分:整個會議成果只達到將預估的升溫2.7C調降至2.4C，而距離控溫1,5C甚遠，但此時卻又說將留給下次埃及會議再來強化減碳承諾；這讓原巴黎協定寄望NDC作為法遵工具之設計流於BBC所稱的贅詞（jargon），因原定是本就是5年一期的NDC，似乎變成年年面臨持續更新的運作空間了。

二、在調適部分，工業國家始終未履行2009年以來每年出資1000億美金的承諾。目前大會主席則表示會在2025年前驅動5000億資金投入。

三、在驅動資金部份:此次的協議，亦在應使用「要求」（requires）或是「促使」（urges）工業國家，以2019為基準，在2025年前，一起加倍提供給發展中國家其所需要的氣候調適資金，爭論不休。最後，顯然採用了法律拘束力較低的促使，這也使發展中國家大失所望。此外，同屬第一次納入正式協議的損失與損害（Loss & Damage），亦顯得口惠而不實。原本將被考慮納入決議的Glasgow Loss & Damage Facility亦在最後被歐美否決了。顯然納入協議之意義，僅在工業國家同意繼續討論而已。然相較於公部門的步步維艱，私部門之貢獻部分卻在此次會議中有顯著之進展，例如，在提升減碳目標部分，雖減煤困難重重，但卻在節制毀林、加速交通工具的電動化、鼓勵投資再生能源部分獲得企業很大的支持，這其實也是主辦國一開始就追求的目標。

四、在完成巴黎協定第六條規則書部分: 這可能是唯一最讓各方確認的成果，其通過被認為已填補了原先談判過程中的諸多缺口，且是在相互妥協的情況下獲得通過。此次的規則書通過也受到了國際排放交易協會的高度肯定。雖支持者並認為，這將引領兆元之資金投入森林保育、興建再生能源設施其它對抗氣候變遷所需計畫。而隨規則書之通過，英國甚至打算結合民間力量，在格拉斯哥創建自願交易市場，來法制化權球之自願交易市場。然則，這些過程迄今卻仍充滿爭議，且被認為係企業及像巴西一樣擁有大量森林資源者所促成，在協商過程，南方國家相對弱勢，雖說依據專案小組（Taskforce on Scaling Voluntary Carbon Markets）之研究，這或將能帶動兆元資金投入，但相對於洗綠(greenwashing)之風險、化石燃料業者濫用抵換等問題，仍被認為過度樂觀。（相關報導：U.N. climate summit reaches carbon markets deal） 此外，究竟要不要針對交易課稅或捐助調適，因受到工業國家之反對，而流於自願捐贈。目前環團最擔心的，則是當新機制淪為以商業利益為指標時，這將成為企業主導的體制外遊戲規則，而浸蝕公約的可信度。（相關報導：Big business must not be allowed to set the carbon trading agenda at Cop26） （相關報導： 中共第三份歷史決議核心訊息：習近平治國理念吸納過往成功經驗，他是一個完美的領袖！ ｜ 更多文章 ）

在其他方面，會議過程中，歐美協力推動的甲烷減排被認為是一大成就，此外中美會談亦顯示出了關鍵的推動效益，其情形有如延續哥本哈根回合談判的中美對話；一如當時歐巴馬總統依賴中國順利與基礎四國(巴西、南非、印度、中國)對談，化解了中國帶頭退出議事後的危機，並完成議約，從而美中獲得2C領導之名。此次，同樣先是中、印、沙烏地阿拉伯等國反對減煤，幾乎衍生出新的南北對抗，之後再由中美協商化解危機，但諷刺的是，中國顯然缺煤、缺電，而美國亦面臨國內產煤州議員的壓力，這也可以解釋為何後續的減煤不易會成為結局了。

我國應有的覺醒：減煤壓力持續

Alok Sharma為何掉淚，是因核心的脫煤 (phase out coal) ，最後受到中印，尤其印度再次主張的發展權力，被修改為僅剩逐漸減煤(phase down coal)。Alok因而落淚並向有期待的國家致歉，他並請大家諒解這是維持決議通過之完整性的必要作為。

是的，面對國際政治的現實，台灣必須從他的眼淚中看到走出工程師文化的必要；我們不能僅是年年拘泥在IPCC的悲情呼籲、公約持續變動的目標，以及所有締約方無法信守的承諾，甚至自困在CCPI錯誤的評比，而是該務實的去發現這些政治現實將帶給台灣永續發展的正負面衝擊，並知所趨吉避凶。

以此次被廣宣的減煤初次納入公約決議而言，雖力度稍弱，但確實代表了全球減煤行動法制化的開啟，但相對的，若占全球75%排碳的化石燃料僅僅必須減少，那麼巴黎協定的1.5C目標真能達成嗎? 而這也被納入了在Art.6規則書的制定過程中之爭議；許多人便質疑，新的市場機制是否將提供化石燃料業者的抵換（offset）避風港，而浸蝕了公約減碳的可能。對於台灣而言。不論在電力部門、半導體、電子或石化，都將壟罩在減煤的壓力下，所以我們必須積極的考慮連結巴黎協定新市場機制之必要，但是進一步審視上述規則書制定過程的爭議，台灣自然必須在導入這些新機制之過程多加小心。

格拉斯哥協議的減煤是真的嗎?

雖說這個協議使用Pact作為名稱，其本身便不若先前的京都議定書(Kyoto Protocol)會設有處罰機制，是以大家或許會認為無關痛癢，但事實不然，為甚麼逐漸減煤會被用做此次會議的最大成就，是有其基本因的。

參考國際法之實踐經驗，以《非戰公約》為例，其全文為《關於廢棄戰爭作為國家政策工具的普遍公約》，但在英文名稱的使用上，亦被稱為《巴黎非戰公約》或《凱洛格—白里安公約》 (The Kellogg–Briand Pact or Pact of Paris – officially the General Treaty for Renunciation of War as an Instrument of National Policy。這是一個簽署於1928年的巴黎國際公約，該公約以放棄戰爭作為國家政策的手段和只能以和平方法解決國際爭端為主旨，雖說該公約並沒有遵約機制，也未真正發揮過什麼實際作用，但是該項公約被表彰的正是人類第一次放棄戰爭做為國家的外交政策，但最後也成為追究納粹戰犯的法律基礎之一。（相關報導：The Kellogg-Briand Pact） （相關報導： 中共第三份歷史決議核心訊息：習近平治國理念吸納過往成功經驗，他是一個完美的領袖！ ｜ 更多文章 ）

準此，減煤之義務化，雖使用Pact尚屬軟弱，但依據國際法之實踐案例來看，這已足夠讓氣候行動者去開啟另一波的氣候行動。而隨當前國際氣候訴訟日趨繁複，過往欠缺訴基礎的情境是否即將改變?尤其相對於當時非戰公約正係人類第一次外交上的非戰主張，而此次則是英國及其盟友的去化石燃料主張。若非戰公約能發展成為納粹究責之法律基礎，且進一步審視該公約之後在美蘇冷戰期間被美國用於指控蘇聯之外交用途，可見即便Pact之本身不具備法律上之拘束力，卻仍可以在國際上發揮很大的道德甚至法律壓力。或許這才是台灣應應重視此次減煤入法的最重要意義。

私部門與碳金融大躍進帶給台灣的啟示

相較於公部門的步步維艱，私部門之貢獻部分卻在此次會議中有顯著之進展，例如，在提升減碳目標部分，雖減煤 困難重重，但卻在節制毀林、加速交通工具的電動化、鼓勵投資再生能源部分獲得企業很大的支持。

Art.6規則書的完成，其規範所提供民間參與空間、自願減碳相關之商機，均吸引了主辦國之注意，且自會議開始規劃之初，就已納入氣候金融的用心擘劃中，甚至提出了在英國建置全球自願減碳市場的規劃。

簡單的說，該條之目的在回應公約集體協力深度減碳之理念，必藉以提升各國NDCs之減碳目標，故此，特別納入了具跨國遵約碳市場屬性之「國際可轉換減緩成果」（Internationally-Transferred Mitigation Outcomes, ITMOs）。

這其中第6.2條是用以規範雙邊碳交易、6.4條則建置了一個用以取代京都清潔發展機制(CDM)的核心設施（centralized hub）。至於面對各方關切的雙重計算減量成果之部分，規則書已配合公約要求制定出國家碳盤查之「邊境調整機制」（corresponding adjustments of national carbon inventories），以掌握ITMOs移轉過程衍生之碳足跡。這部分牽涉到兩個層面的問題；其一是國與國之間用以履行NDCs的交易，其次，也包括民間企業用來履行自身減碳承諾或商業義務的跨國交易。至於第6.8條部分，一般沒有受到太多的關注，畢竟其設計不易用來逐利。

至於自願減碳市場部分，因為被納入調整機制，故此被認為是高風險之機制，而這也是英國擬加以法制化，使之具備應有之減碳憑證效益之原因。

目前國內企業界對於這個新機制有很高的期待，並轉換為對我國新修氣候因應法加速碳交易機制之要求。確實對於台灣而言，受制於非締約方現實，我們與國際氣候體制之連結恐將僅會是這個機制的連結。且很現實的是，在國際社會上，我國在新機制的實體參與，名義上將僅能是NGO或企業，而持有減碳成果之帳戶，也必須安排在雙邊協議中。

然則由於我國早已透過立法銜接巴黎協定，解釋上已具備提供我國自主立法納入公約第六條新機制之連結的空間，並可透過相關的行政規範與技術規範設計，讓我國也能自主的履行自定但合於國際規範的NDC義務；而在這個基礎上，我們進一步規劃的國際合作與國際碳市場參與，將能提供我國以及國內企業之減碳支持，帶動我國綠色產業與國際貿易之餘，並嘉惠其他發展中國家。惟，這些美麗的願景仍必須建立在完善的規制基礎上。

雖說此次會議已將高度爭議的諸多問題加以釐清，但是上述許多問題卻仍有賴各國進一步的規範去建立完善的遊戲體系。故此，對台灣而言，建置自有碳交易體制來連結國際氣候新機制固屬必要，但如何完善法規已符合國際規範之要求，並針對台灣特殊狀況為設計，仍是一大挑戰。

目前國際氣候行動者已然積極的有所主張，要求各國在公約規範之外，應訂定更清楚而嚴格的規則，供企業從事碳抵換之遵循。否則勢將引發更多公民團體與媒體之注意。確實，這正是未來台灣企業界與主管機關必須協力之重點。（相關報導：Five things you need to know about the Glasgow Climate Pact）

結語

二十多年來，台灣從未在氣候公約的場域缺席，而今，誠如英國首相Boris Johnson所希望，全世界「在回顧哥拉斯哥COP26時認為這是終結氣候變遷的起點。」那麼台灣也必須走出過往的模式，隨新的立法，開啟新的思維、新的作為，來投入這個新的起點；而從大會主席Alok Sharma的眼淚，我們應該能體會到這個世界也不當然會為台灣而調整，但如何將自己融入全球共識下的機制，並化危機為轉機，則有賴我們當前所迫切需要的大智慧。 （相關報導： 中共第三份歷史決議核心訊息：習近平治國理念吸納過往成功經驗，他是一個完美的領袖！ ｜ 更多文章 ）

＊作者為國立清華大學科技法律研究所教授