新竹市長林智堅於本月7日拋出竹市、竹縣合併的倡議，後續引發合併改制直轄市的提案；惟此議題拋出的時間點，恰巧落於桃園市長鄭文燦說出「林智堅市長不在桃園的政治版圖內」之後。這代表鄭文燦市長對於其繼任者已心有所屬，也代表林智堅市長必須另謀出路。若中央沒有職位安排，林智堅就將面臨政治延續的空窗期。
如果只是單純的竹縣、竹市合併，兩者合併後將是新的自治體，林智堅當然可以參選大新竹市（縣）長一職，惟目前並無諸如《行政區劃法》等程序法源，讓兩縣市在不改制直轄市的情況下合併。
竹市加竹縣人口不足的兩個解套方式
但就算有法源，也將引發更大的爭議。民進黨政府過去也曾提出《行政區劃法》（草案）版本，該草案其中一個設計，可由中央主管機關主導提出的行政區劃案，完成後送交涉及的直轄市、縣（市）政府表示意見，可不經直轄市、縣市議會表決通過，就送專家學者與社會公正人士所組成的行政區劃小組進行審議，通過後送行政院核定即可完成該區劃案的法定程序。
這樣的程序設計，可不經議會表決，其程序過程惹出的爭議，將不下於誰要與誰合併的實質問題。
另一個讓林智堅政治生命「無縫接軌」的路徑，為縣市合併改制直轄市，這個途徑在《地方制度法》有法源依據，而且選上當的不是縣市首長，而是直轄市市長。
但麻煩的是，竹縣加上竹市的人口僅有102萬，距離125萬改制的門檻還有一段距離。所以，後續有人提出兩個解套方式。其一為在野人士所提出的「竹竹苗」合併；其二為修改《地方制度法》，修改得設直轄市的人口標準為100萬人。前者加入了藍大於綠的苗栗縣變數，林智堅未必能夠勝出；後者的方案，為柯建銘委員幫其徒弟林智堅想出的方式，無縫接軌的風險似乎最小。
但事情其實不會那麼容易，林智堅市長是第二任，有後續出路的問題；但現任的竹縣縣長楊文科為第一任，他可以依法投入下一任竹縣縣長選舉。
彰化縣升格的人口條件更優越
回顧2010年5都改制過程，當年多數的縣市首長都當完了兩任任期還多一年，而在連選得連任一次的限制下，沒有續任問題。所以，目前亦為第一任任期的嘉義縣長翁章梁，近日也被問及嘉義縣市是否合併的問題。而翁章梁的回應就顯得消極，認為當前大嘉義發展，並非縣市合併所能解決，應重新思考國土規劃，才能有效應對嘉義地區的發展課題。其實用翁章梁的說法，也適用新竹縣市。
第二個要克服的問題是新竹縣市議會是否支持，合併之後兩縣市的議員席次將由69席縮減為55席，欲連任者將須爭取更多的選票支持，並服務更寬廣的選區範圍，兩地議員是否支持不無疑問。
第三個問題是，降低了直轄市標準為100萬人後，人口超過125萬人的彰化縣，其人口條件比新竹縣市更為優越。而若彰化、新竹同時改制為直轄市，屆時全台將有8個直轄市，在統籌分配稅款「餅幅」有限的情況下，還有多少財政誘因來驅動這個困難的改制政治工程？
司馬昭之心路人皆知，縣市合併及改制直轄市此等事宜體大，若存有私心，則體制變革將難看到正面成效，多的只是因人設事、徒勞無功的政治安排與算計。 （相關報導： 林智堅拋新竹縣市合併 賴香伶批時機敏感：是為區域發展還是個人前途？ ｜ 更多文章 ）
＊作者為國家政策研究基金會副研究員
