吳玉山專文:總統直選與半總統制憲政運作

2017-09-28 06:50

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分權妥協是指總統在府會一致時主導政事,而在府會不一致時和掌握國會多數的反對黨妥協,達成分割權力的協議。例如特定部會的閣員由總統決定,以確保總統在這些領域仍然享有主控權,至於其他部會則由反對黨掌控。這樣的分權模式可以是規定在憲法當中(例如波蘭在1992年制訂的「小憲法」),或是由總統和國會的反對黨視情況商議決定,以組成某種形式的聯合內閣。不論是憲法分權或是協議分權,總統制和內閣制的軌道都是實在的,但是對於政府卻都只有部分的控制能力,所以是一種分享統治權的妥協模式。

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最後總統優越是一種總統意志凌駕一切的半總統制,在實質的運作上很接近總統制。此時雖然政府在形式上仍然必須對國會負責,但是總理的任命以及內閣的組成都是由總統決定,國會基本上無法干預。總理所扮演的只是總統幕僚長的角色,其人選由總統決定、而且對總統負責。總統優越是不分府會一致或是府會不一致的。當總統和國會多數同屬一黨的時候,總統是執政黨的領袖(不論是否有黨魁的名義),並以此號令執政黨的國會議員,因此總理不論如何任命、如何負責,其對象都是總統。在府會不一致的時候,由於總統黨不是國會的多數黨,因此政府會面臨一種兩難的情況,會同時受到總統和國會的壓力。但是在總統優越的模式中,由於一些結構和偶發的因素,國會在實質上不能夠約束總統,而只有接受總統所指定的總理和內閣,也無法用不信任投票使其去職。總統優越和准內閣制恰好相反,不論在府會一致或府會不一致的情況下,總統都放手干預政事,而且還有效地阻擋了政府對國會負責。在主要的半總統制國家當中,俄羅斯聯邦是屬於總統優越的次類型。

我國進入「總統優越型」半總統制

我國的憲政體制一共有六個發展的階段。第一個階段是立憲時的「改良型內閣制」(1947-48),第二個階段是「動員戡亂時期臨時條款」下的總統獨裁(1948-91),第三個階段是進入半總統制(1991-97),第四個階段是「半總統制下的府會一致」(1997-2000),第五個階段是「半總統制下的府會不一致」,目前是第六個階段,我們又回到了「半總統制下的府會一致」(2008-)(參見表一)。

表一 我國憲政演化的各個階段。(作者提供)
表一 我國憲政演化的各個階段。(作者提供)

我國在1997 年第四次修憲之後,雖然已經進入了半總統制,但是由於長期由國民黨掌控總統與國會,府會維持一致,因此還看不出來究竟是採取哪一種半總統制的次類型,只知道由於總統在此種情況下對於內閣有決定權(包括李總統對於連戰和蕭萬長的任命),因此不會是採用准內閣制。決定半總統制次類型的試金石是由選舉所造成的府會不一致,此時總統和國會的意志相左,於是我們可以從觀察內閣組成的方式,來瞭解體制的偏向。這個情境在2000年的總統選舉後來到。在那次總統選舉當中,民進黨的陳水扁獲勝,成為中華民國第十任總統,但是國民黨仍然掌控住立法院的多數席次。此時究竟是由總統決定內閣的組成,還是要尊重立法院的多數,便成為決定憲政體制類型最重要的關鍵。

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