簡士淳觀點：進擊的美國檢察官－犯罪策略組的誕生與挑戰

司改國是會議召開在即，各界亦透過報紙投書，廣泛介紹甚或提出引進外國法制之構想。本文寫作目的，乃著重在筆者於舊金山地區檢察官辦公室（San Francisco District Attorney’s Office）服務的第一手觀察，介紹近年來較為重大的變革，以及法律條文之外的美國檢察官，並進一步說明為何筆者認為「美國經驗」難以複製至他國。

犯罪策略組的誕生

2010年，美國紐約郡地區檢察官辦公室率先創立犯罪策略組（Crime Strategies Unit），該組織以大數據作為基礎，改變一系列檢察官辦公室的執法活動。其中最重要的，在於突破以往檢察官被動接案的模式，主動啟動案件偵查，與警方及地方社區合作，全方位蒐集犯罪情資，進而達到犯罪防治的終極目標。2014年，加州舊金山地區檢察官辦公室創立相同組織；2016年起，在參考紐約與舊金山的經驗後，加州聖塔克拉拉郡檢察官辦公室亦逐步建置該組織；目前全美各地陸續有檢察官辦公室，籌劃成立犯罪策略組或相似組織。

犯罪策略組的功能

犯罪策略組成立之旨，在於運用多方情資，擬定執法方針，設置社區檢察官（Community Prosecutor），一方面提供警方諮詢，他方面反應民眾需求，藉由中介者的角色定位，嘗試修復檢察官與社區的關係，並強化刑事司法透明度與信任度。

挑選特定案件，強化起訴力道，整合社會資源。犯罪策略組內的社區檢察官，案件量遠小於其他組檢察官。這些案件經過嚴格篩選，通常為社會矚目，或案件內容複雜。社區檢察官運用各方面資訊，針對犯罪高活動群體進行社交網絡分析，找出關鍵犯罪活動者（Significant Criminal Players）；藉由直接會談，向這些潛在犯罪者傳達：「您已被我們鎖定」（You are under our radar）！社區檢察官會提供一份客製化通知書，除了要求必須立即停止犯罪活動，亦將轉介相關社福機構。再者， 這些人將來在面對刑事司法程序時，將會受到社區檢察官更高的關注，並直接影響檢察官起訴的罪名與提出的協商條件。

犯罪策略組設置一系列標準作業程序，鼓勵檢察官與重要證人或被告進行訪談；並與警察部門建立資訊共享平台。一旦警方逮捕檢察官提供名單之列的關鍵犯罪活動者，便會將該訊息通知犯罪策略組，社區檢察官便可即時前往，參與前端案件偵查活動。社區檢察官與證人或被告進行訪談的目的在於廣泛的資訊蒐集，透過類似「聊天」的方式，瞭解該人所處犯罪網絡的最新消息（例如幫派組織是否已改名、組織成員活動地點的改變、仇家名單等資訊）。 （相關報導： 「我們目前是血汗法院」許宗力：增加法官員額不受總員額法限制 ｜ 更多文章 ）

建置資料庫，協助地區檢察官進行內部檢討，並提供警方執法建議。犯罪策略組針對特定犯罪類型（槍枝 、竊盜、家暴、命案等），分析過往數據，建構統計數據庫與追蹤犯罪態樣歷年變化，定期提供地區檢察官評估報告。筆者曾分析舊金山資產沒收制度的運作，寫成內部報告，而最後地區檢察官以該報告為基礎，將資產沒收專組，合併至犯罪策略組，強化非毒品案件相關犯罪所得的沒收，並籌劃於辦公室增設犯罪資產調查員。

犯罪策略組至今成效不彰

犯罪策略組許多政策目前推動的結果，不是停頓不前，就是失敗收場。究其原因，首先，檢察官對於主動涉入偵查之意願非常低，認為與其花時間與被告或證人訪談仍無法獲得有用之資訊，倒不如被動等待警察偵辦至一定成果，再將案件呈報。且檢察官心態上多會認為，其職責乃起訴案件與法庭活動，在社會矚目的陪審團案件中獲勝，更是獲得組織關注的唯一方式，也因此常有檢察官私下戲稱，犯罪策略組僅是作為將來升遷的跳板。

第二，許多檢察官擔心，一旦手上的資訊越多，越可能違反「證據開示義務」。蓋根據美國聯邦最高法院判決，檢察官就被告是否有罪或應否受處罰之認定，必須提供辯護人在檢察官掌握範圍內，對被告有利且具有重大性之證據；換言之，檢察官陷入一種「知道越多，越容易出錯」的窘境。

第三，社工與輔導員不願意配合社區檢察官。由於社工與輔導員長期站在第一線與社區犯罪高風險群體接觸，並逐漸建立起信任關係，因此經常能知悉警察所無法獲取的情報。雖然對社區檢察官而言，這些情報不僅深入，且具有即時性，乃有極高價值，但社工與輔導員多不願意提供檢察官全面資訊，蓋其擔心若將來服務對象被檢察官盯上，他們在社區辛苦建立的信賴關係就會瓦解。

第四，筆者在犯罪策略組常提出「垃圾進、垃圾出」（Garbage in Garbage Out）的觀念，強調如果使用的資訊有偏誤，無論有再好的分析工具，仍無法獲致正確的結果。而此問題在美國當前的檢警關係下，幾乎難以解決，蓋美國檢察官與警察並無上下隸屬關係，犯罪情資的來源取決於警方主動分享，警方實質上箝制檢察官辦公室能夠獲取的資訊，即便檢察官希望主動介入犯罪偵查，也無從著手。以舊金山為例，目前警方掌握的五大資料庫，僅有其中兩者與檢察官辦公室分享，而筆者從去年六月起，參與舊金山組織犯罪成員網絡的建置，分析模型早在八月間已建構完成，惟及至目前，警方仍不願意提供全面資訊。即便是學者稱為擁有「無限權力」的美國檢察官，在面對警察部門，也難免感到無力。 （相關報導： 「我們目前是血汗法院」許宗力：增加法官員額不受總員額法限制 ｜ 更多文章 ）

大數據浪潮下的美國檢察官

2016年底，聖塔克拉拉郡檢察官辦公室在犯罪策略組的協助下，完成起訴案件種族組成之分析報告，在相關數據的支持下，推動一系列消弭執法活動中種族偏見的政策；且該辦公室也與專業研究機構合作，進行一系列檢證種族偏見影響起訴決定的實驗。同樣的，舊金山檢察官辦公室也透過犯罪策略組這個平台，著手進行警察執法活動的系統性量化數據分析，並試圖建立隸屬於檢察官辦公室的偵查單位，強化調查警察風紀與濫權的能力。犯罪策略組的建置，目前雖遭遇諸多阻礙，惟該組織已緩慢但逐漸在改變檢察官的觀念－起訴案件與法庭活動將不再是這些檢察官辦公室的唯一任務，在這個組織藍圖中，美國檢察官將成為資訊的統合者，並擁有開發新案件的能力。美國檢察官是否會因為犯罪策略組或類似組織的建置，在既有的廣泛結案裁量權外，獲得偵辦案件的主導權，而成為集合犯罪偵查、認定事實、起訴與裁決權於一體的強大角色？抑或如同前任舊金山警察工會主席，在評論檢察官試圖主動調查警察濫權時所形容的，只是個「充滿野心的驢蛋」？美國檢察官權力與法律定位問題，勢必再度成為辯論的焦點。

移植「美國經驗」？

最後，筆者想透過本文說明，為何「美國經驗」難以被移植至其他國家。首先，所謂「美國經驗」，並非單一圖像所能描繪。美國刑事司法系統具有極高的地域性，各地民選地區檢察官對於如何管理該辦公室享有絕對的決定權。舉例而言，某些檢察官辦公室對新進檢察官有一系列制式化訓練，各組主任檢察官就組內檢察官之案件重要決定，具有審查權限；然而，卻也有辦公室給予個別檢察官極大發揮空間，檢察官可以自行決定是否在定期討論會議中，向主任檢察官匯報手中案件，聽取其意見；換言之，一旦檢察官不主動將案件呈報，主任檢察官連審閱的機會都沒有。筆者在舊金山辦公室服務時，很大一部分的時間，必須花在聯繫全美各地不同檢察官辦公室，調查該辦公室運作情形，作為政策參考，蓋即便是筆者擔任檢察官二十多年的直屬上司，對於鄰近檢察官辦公室具體運作情況，也無法全盤掌握。正由於「美國經驗」的多樣性，導致他國在繼受美國法制時，難以全面複製。

第二，他國在引介美國制度時，多半透過學者或是翻譯文獻，輔以法條文字，理解美國刑事司法制度的運作。惟筆者在進入舊金山辦公室服務後，被指配的第一項任務，不是研讀相關法律條文，而是與地區檢察官走入舊金山各個社區，訪查被害人，進而瞭解當地情形。每週三筆者也必須前往舊金山市政廳，與執法人員、社區代表開會，討論當週發生的街頭暴力犯罪，並將相關資訊回報給地區檢察官。筆者想強調的是，美國檢察官的作為，多半不是透過法律條文或官方資料所能呈現的；惟多數美國學者，對該國檢察官之介紹，不是過分著重抽象體制的介紹，就是仰賴過時資訊，真正走進檢察官辦公室進行田野訪查者，仍屬極少數。換言之，所謂的「美國經驗」到底指的是什麼，從一開始就沒有被清楚回答。

第三，筆者認為移植「美國經驗」所面臨最複雜的問題，在於移植者有意識地忽略美國法制現實運作情形。筆者以犯罪策略組作為比方；目前該組所遭遇的最大內部挑戰，在於一種「偽知識騙局」，許多檢察官仍認為，只要堆砌統計數字，取得「大」數據，就能推動政策改革。然而這些數據取得後，如何清理、如何轉介成為代碼、以及如何分析，需要的都是一系列的人為判斷，而每一個過程，都可能出錯。犯罪策略組所發佈的每一份報告，都是打著「大數據」、「科學分析」的旗幟，所提出的每一項政策建議，看似說服力十足；然而，許多時候支持這些報告的，可能只是粗糙又經不起檢驗的模型，當這些資訊被錯誤利用，便可能引發誤導民眾認知的嚴重後果。當全美各地檢察官辦公室陸續興起「大數據革命」或「以情資為導向的檢察作為」（Intelligence-led Prosecution），很少人進一步問，究竟這些研究報告能否經得起嚴格檢驗。同樣的，當法律制度改革者口中的「美國經驗」，脫離現實情況，或這些「美國經驗」源自於片段甚至不實的訊息，在「專家」、「權威」、或是「名嘴」等華麗包裝的加持下，就有可能被不當運用，將法制改革導向錯誤方向。所謂的移植「美國經驗」，充其量很可能只是某些人心中虛幻的美國夢。

*作者為美國史丹佛大學法學博士候選人、舊金山地區檢察官辦公室檢察官助理

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