朱駿觀點:民進黨的新黨國恩庇體制蠢蠢欲動

2016-10-16 07:00

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蔡英文總統主持「執政決策協調會議 」決策會。(取自總統府網站)

蔡英文總統主持「執政決策協調會議 」決策會。(取自總統府網站)

根據媒體報導,蔡英文總統10月11日晚召開第二次「執政決策協調會議」,會中對政府組織改造案,確認行政院的提議,未來中央政府的三級機關首長,未必均由文官出任,將有一定比例得採取「政務/常務任用的雙軌制」,以強化機關專業、活化人才晉用管道,讓政府可以引進更多外部人才。

話說得漂亮,但禁不起分析!提議「政務/常務任用的雙軌制」的人確實有點頭腦,但觸及的是一個關係民主政治的重大問題。我們說的常務體系就是一般說的文官體系或事務官體系。文官體系重視的是各自領域執行政策與反饋信息給政治決策者的專業能力,不受政治黨派的影響,作為國家施政延續性與穩定性的基石。

文官體系之所以能專業的基礎在於不向政治黨派靠攏,不受黨派左右所以能或敢大聲說話,才能發揮專業。如果裡面的重要機關首長變成政治任命,當然就會受到黨派極大的牽引,文官一旦不中立,行險僥倖者必然輩出,犧牲專業以逢迎拍馬也將層出不窮,專業能力必將不如政治正確,對設立文官制度的目的應該會有很大的衝擊與傷害。

今年初,美國總統大選競爭激烈,令不少退役將領公開選邊站,前任與現任參謀首長聯席會議主席Dempsey與Dunford特別發表談話,告誡昔日的同僚,私下投票就好,不要公開介入政治。就是考慮到美國軍方的專業性是建立在中立性的基礎之上的,而這是美國最寶貴的資產之一。一個國家的文官體系何嘗不是部隊?恐怕重要性更甚於軍隊!它的中立性更應該被盡全力以高標準維護與改進,而不是反向操作!

現任參謀長聯席會議主席Dunford,是參謀長聯席會議的首長,為美國總統、國防部部長、國家安全委員會和國土安全委員會的首席軍事顧問(取自維基百科)
現任參謀長聯席會議主席Dunford,是參謀長聯席會議的首長,為美國總統、國防部部長、國家安全委員會和國土安全委員會的首席軍事顧問(取自維基百科)

我們現在的做法常常可以看到,文官升到頭就有機會變政務官,這樣的話,文官在達到一定的文官層級之後就會開始動腦子想如何朝對自己政治前途有利的方向運作;或者有權力者常直接提拔文官至政治任命的職位,任期滿後又可回任文官。不論是哪一種情況,文官體系實際上變成政務體系的庫房,如何中立?如何專業化?

而民進黨的想法將比現在的做法更進一步地令文官體系政治化,在今天台灣的政治情勢與文化中就是一種新黨國體制的變形,勢必催生專制封建時期的恩庇朝貢文化。國家的政治很容易受政治波動的衝擊,一朝天子一朝臣的情況會更明顯,也就是說,極可能會發展出新的黨國恩庇體制。難道民進黨一天到晚喊的「轉型正義」就是先要剷除國民黨,然後建立以民進黨為核心的新黨國體制?

文官中如果有好的政治人才,如果要用他,就應該讓他離開文官的體系,徹底脫鉤,以免汙染文官體系。假使為了活化制度,考慮到機關首長有必要採用政治任命,這未嘗不可能是一個大膽的嘗試,或許可以制度創新,但應該做出清楚的決定,不宜政治與文官交錯混用。若要採用,就不應該是「一定比例得採取」。若是一定比例,是多少比例呢?10%與90%都是一定比例,為何有的機關在比例之中,一些就被排除呢?會不會今天這個機關論資排輩該升首長者輪到了民進黨支持者,就將其排除在比例之外,空出來的額度給輪到國民黨支持者該升職的機關,然後任命親民進黨者出任首長?結果以一個不太大的比例操縱了整個文官體系的重要人事,令文官體系徹底民進黨化?

如果決定採用政治任命,何不先修法,在中央部會部長次長一級試辦一段時間再說?該部會的常務文官最高階官員(暫稱之文官長)應居於與部會首長地位待遇相同的「敵體」位置,不是低一等。首長負責政策,文官長負責執行,除非執行有偏差,政治首長不得干預,如果人家照章執行,證實政策有錯,那麼應該是首長走人。如何建立良性循環的機制,這很重要!1980年代德國有個例子,國防部長與文官長意見不同,引發激烈衝突,最後是兩個人都走路,不是部長留下,而文官長走路。可見人家的敵體設計對文官體系的尊重與維護之用心。

看看西方民主先進國家,政務與文官分離是比較進步的做法,也是民主政治中很重要的一環,值得努力。不過,在我們的政治文化環境中要做到政務與文官淨渭分明,會有相當高的難度,大家需要學習,不經過深刻的學習,很難達到這種理想。文官中立化確實是個很高超的理想,很不容易達到,既然西方先進國家已斐然成章,我們就沒有理由因為難就不去努力,時代總要向前進步,只要在這條路上能有一寸的進步,就會有一寸的大用。文官體系是支撐政府運作的磐石,政府又是支撐國家與社會發展最重要的基礎,文官體系不搞好,國家社會難有健康發展。

民進黨目前只提出「將有一定比例得採取『政務/常務任用的雙軌制』」,表面上好像有點兒活化制度設計的進步性,但不能將政務與常務一刀劈開,而且不能保證大力維護文官的中立地位與專業性,最後恐怕只是製造官位作為收買各方之用,有以更多的政治任命之人控制文官體系的嫌疑,同時,會有將文官體系搞得政黨化且更亂套的風險!

是陰謀還是良謀,要注意觀察!依在下看,良謀的機率不高!

*作者為獨立評論人

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