援引馬政府模式參與ICAO大會？ 新政府面對諸多質疑

本月27日「國際民航組織」（ICAO）將在加拿大蒙特婁召開三年一度大會，我國在8月4日遞件申請出席，未獲回應，現仍持續爭取。不具名的官員指出，「我們都期待能有非常好的結果，能讓台灣比照3年前的模式參加」，我國代表團將在開幕前抵達，努力到最後一刻，讓台灣出席成為慣例。

我國3年前首度獲邀參加ICAO大會，是退出聯合國42年後首度返回這個聯合國專屬機構，被視為極大突破，但當時的參與模式，引起極大爭議。

當時政府的說法是，ICAO理事會主席柯貝（Roberto Kobeh Gonzalez）致函交通部民航局局長沈啟，邀請沈局長率團以「中華台北」名義，以理事會主席「特邀貴賓」身分出席。不過後來曝光的細節，凸顯這個說法的問題。

3年前邀請函，遭管碧玲質疑稱我方為「中國的台北民航局」

其中主要是因民進黨立委管碧玲出示柯貝的邀請函，顯示他用「Chinese Taipei Civil Aeronautics Administration」稱台灣。對照「世界衛生組織」發給我國衛生署的邀請函，使用「Department of Health, Chinese Taipei」，管碧玲當時指出，ICAO的邀請函省略逗號，等於稱代表團是來自「中國的台北民航局」，而非「中華台北的民航局」，台灣參與ICAO的地位不如參與世衛的模式。

隨後柯貝接受台灣媒體訪問時說，他是因「中國政府的建議」，才邀請台灣作為貴賓，「所以台灣代表團才會在這裡」。消息傳出時，立法院正在開會，包括現任台中市長林佳龍等民進黨立委都在外交委員會對我國須透過中國參與國際組織表達高度關切，當時的外交部長林永樂說他保證，這個模式不會用在其他的國際組織。

對於柯貝的講法，我國官員當時有不一樣的說明。林永樂說，這是各國與中國大陸「妥協的結果」。沈啟則說，這是ICAO理事會36個理事國的共識。

因新政府不接受「九二共識」，而中國一再重申，台灣參與國際活動的前提是接受體現「一個中國」原則的「九二共識」，且ICAO秘書長現為中國籍的柳芳，政府先前評估今年出席的困難度極高，先拋出願意與中國大陸等各方協商台灣參與的適當名稱等立場，也一再呼籲中國對台灣人民釋出善意。

該名不具名的官員指出，台灣如果能比照3年前參與的模式，「就不錯了」，不過他沒有說明，所謂的3年前模式是什麼，以及要如何比照，僅強調是希望能出席；他說，台灣參與ICAO有很強的正當性，國際社會可能會給中國壓力。

知情人士則說，「中國大陸那邊，能溝通的都溝通了，現在只剩下如何在別的國家方面努力，尤其美國」，今年的時空背景與3年前不同，但既然台灣曾出席，「我們希望讓出席成為慣例」，盼邦交國或美國等國家「幫我們多講講話。」 （相關報導： 在聯合國大會為台灣發聲，吳志中：透過友邦發言、致函潘基文 ｜ 更多文章 ）

不放棄出席，做好各種沙盤推演

這名知情人士指出，評估中國可能到最後一刻才使出它的策略，壓縮台灣的因應空間，「到還沒最後確定前，我們還是不放棄」，最壞的狀況就是不能出席，但「總是有存在才有被聽到的機會」，為了避免最終獲邀卻趕不上，也為了把握發聲的舞台和機會，還是會在會議前抵達蒙特婁，做好各種沙盤推演。

外交部則指出，目前尚未收到邀請函，但出席大會之行政作業刻準備中。

對於政府官員提出可能比照3年前出席模式的消息，專研航空法的清華大學科技法律研究所副教授黃居正受訪時指出，3年前的模式是由中國以ICAO理事會理事國的地位，要求理事會主席出具邀請函，理事會主席尊重理事國的建議，也這樣做，實際上沒有，也無須經理事會的討論或決議。

黃居正指出，ICAO的理事會內，有我國友邦，我國友邦或美國等友我國家，都可建議理事主席邀請台灣，「為何要透過中國邀請？」而且依照《芝加哥公約》，理事會的會員國沒有否決權，「中國沒有反對的規範基礎」，沒有道理因為中國反對理事會的會員國建議邀請台灣出席，這樣的邀請就不會成功。

黃居正:3年前馬政府接受九二共識、以「中國客人」出席大會，這是無法接受的

黃居正表示，至今都沒有看到政府有申請成為ICAO觀察員的作為，因此，若要出席，可能就是以貴賓的身份；若循此模式，他要求政府必須公開邀請函的內容，若是中國建議理事會主席邀請，則要注意中國是否有提出什麼政治條件，3年前的政府接受「九二共識」，讓台灣以「中國的客人」出席大會，這「完全是不可接受的」，今年政府是否會接受這個模式，或者由美國建議主席邀請台灣，作「美國的客人」或「主席的客人」？新政府必須要說明清楚。

黃居正指出，他一向反對以ICAO作為台灣參與國際社會的首要目標，因為ICAO涉及領土主權的意涵太強，《芝加哥公約》第1條明定，要有領土主權才能成為公約締約國，因此，若台灣要參與，一定要有「政治交換」，例如接受某些政治前提，這將傷害台灣的政治選擇權；再者，出席三年一度大會的意義不大，台灣位於亞太重要的飛航路徑，如果不經過台灣的飛航情報區，大部分從美國西岸進入東南亞，或東亞進入印度洋或中亞的飛航路徑都會受到影響，因此，各國必須與台灣進行實質航權交換，包括技術、飛安等安排也都在此完成，台灣退出聯合國後，航權的擴展並沒有受到影響，ICAO有任何新資訊，民航局通常也能在當天透過管道取得，出席ICAO大會與否與飛安影響無關，我國的航空器與飛安規範都得到美國聯邦航空總署（FAA）歐洲航空總署（JAA）的認證，否則飛機根本飛不出去，沒有硬要出席的急迫性，而接受政治交換。

黃居正:台灣應選擇關係普世價值的國際組織，不是在ICAO硬碰硬

他指出，前總統馬英九任內選定ICAO為國際參與的目標，是刻意與中國在政治上尋求接軌的策略，現在新政府如果去不成ICAO大會，會被視為是退步，「但這是個陷阱，是不是要繼續跳下去？」還有很多其他的國際組織，與國家的主權管轄沒有絕對關係，而是關係普世價值與個人權利，中國都不願加入，台灣為何不試圖接近， 而選擇對主權立場強硬的ICAO硬碰硬？

黃居正表示，中國近十年來不斷在推動「禁反言」這個國際法的解釋原則，也就是說，已經同意的事就不能再反悔，「就是要套用在我們頭上」，近年來在國際上不斷出現我國在「兩岸同屬一個中國」、「九二共識」、「一中架構」下參與國際活動，對台灣很不利，總有一天「禁反言」原則將適用在台灣身上。 （相關報導： 在聯合國大會為台灣發聲，吳志中：透過友邦發言、致函潘基文 ｜ 更多文章 ）

不願具名的獨派人士指出，若新政府接受馬政府3年前的參與模式，「如何領導國家正常化？」台灣的民氣不滿馬政府對中國太過低頭，蔡英文才能當選總統，「她不是靠政府內的陸委會幫選上的」，「陸委會幫」過去也從沒有成功讓中國對台灣做過什麼妥協，蔡英文必須知道自己的所從出，謹記民意如流水。