林廷輝觀點:台灣需要積極應對BBNJ的問題

2019-06-24 06:20

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當各國將海洋生態與環境保育的工作與重心擴展到國家管轄範圍以外的地區時,海洋遺傳資源具有的商業化與科學化問題,這些問題台灣未來都將共同面對。(資料照,YouTube截圖)

當各國將海洋生態與環境保育的工作與重心擴展到國家管轄範圍以外的地區時,海洋遺傳資源具有的商業化與科學化問題,這些問題台灣未來都將共同面對。(資料照,YouTube截圖)

BBNJ是甚麼?雖然國內海洋法及海洋環境保育等學界對此召開多場學術研討會,但許多台灣民眾仍然感到陌生,但BBNJ與台灣民眾的權利義務息息相關,不得不正視此一海洋法未來必須面對的議題,同時也必須採取積極的態度並共同參與。

BBNJ的全名為The United Nations Convention on the Law of Sea on the conservation and sustainable use of marine biological diversity of areas beyond national jurisdiction,中文為「聯合國海洋法公約有關國家管轄範圍外區域海洋生物多樣性的養護與永續利用」,未來可能以協定的形式出現,成為1982年《聯合國海洋法公約》繼1994年《關於執行1982年12月10日《聯合國海洋法公約》第十一部分(區域)的協定》以及1995年《執行聯合國海洋法公約有關養護與管理跨界魚群及高度洄游魚群條文協定》(簡稱《聯合國魚類種群協定》)(UNFSA)之後可能出現的第3個專門協定,之所以引起國際社會矚目的原因在於,其規範國家管轄範圍外海洋生物多樣性。

聯合國在2020年前主導四次締約國會議

2005年,聯合國大會決定就BBNJ問題開展研究,協定談判進程於2015年正式啟動,談判預備委員會於2017年7月完成兩年期工作計畫,向聯大提出了一份包括協定實質性要素建議的報告,該建議包括2份清單:一份列出各方意見趨同的內容;另一份列出各方仍具較大分歧的事項。

2017年12月24日,第72屆聯合國大會決定將BBNJ國際協定談判正式轉入政府間大會階段。從2018年9月到2020年上半年先安排四次會議,繼續聚焦海洋遺傳資源及其惠益分享、海洋保護區等劃區管理工具、環境影響評價、能力建設和海洋技術轉讓等議題。

2018年4月16-18日在紐約召開了政府間大會組織會議,為推動談判,會議決定政府間大會應竭力以「協商一致」方式就是否通過協定案文等實質性事項作出決定,但也不排除「協商一致」宣告失敗時通過三分之二多數投票表決。會議決定先由政府間大會主席準備一份簡明文件,列出協定談判的重要問題、主要分歧及有關背景等。盡早向各方散發,供2018年9月舉行的第一次正式會議討論。

首次政府間會議於2018年9月4日至17日在聯合國總部舉行,來自120多個國家和近70個國際組織的代表出席,會上各方對於生物遺傳資源的獲取與惠益分享、海洋保護區的管理模式、海洋環境影響評價的決策與監督等協定涉及的原則和立場問題意見分歧較大談判未取得實質性進展。第二次正式會議則在2019年3月25日至4月5日,第三次正式會議在2019年8月19至30日舉行,至於第四次會議則預定在2020年上半年舉行。

第73屆聯合國大會在紐約的聯合國總部登場。(美聯社)
第73屆聯合國大會在紐約的聯合國總部登場。(美聯社)

由於台灣並非聯合國會員國,亦非1982年《聯合國海洋法公約》締約方,因此無法受邀出席,但外交部敦請我太平洋友邦吐瓦魯,並在代表團中夾帶兩名台灣海洋方面的法律顧問出席,實質並有意義地參與BBNJ的談判內容,掌握談判進度並提供台灣相關部會(外交部、海委會、漁業署等單位)參考。

BBNJ會議主要內容

比較目前已召開的兩次會議,BBNJ談判過程中主要涉及下列5大問題:

一、海洋遺傳資源:對海洋遺傳資源的法律屬性,已開發國家主張適用公海自由原則,也就是視之為「公有物」;但發展中國家則主張適用「人類共同繼承財產」(common heritage of mankind);另有一些國家例如南非在尋找第三條道路,提出在公海適用公海自由原則,在國際海底區域則適用「人類共同繼承財產」。不過,與會者趨於一致的立場是,BBNJ不適用於以魚類作為商品加以利用的情形,至於是否在文件當中將此文字明確寫出,則仍有不同意見。

二、海洋保護區的劃區管理工具:核心問題是BBNJ國際協定有關海洋保護區的制度安排與現有的一些法律文書和機制之間的關係,主要有三種觀點:一是全球框架,新的國際文書可以直接設立海洋保護區,制定全球標準和指南,要求區域或者是部門性的機構參考和遵守;二是區域主導,新的國際文書僅制定一些標準和指南,不能對現有的區域和部門機構發號施令;三是混合模式,即海洋保護區主要由區域或部門機構來設立和管理,但新的國際文書可以對區域或部門機構進行全球的監督。不過,目前與會者傾向在BBNJ項下設立一個機構,處理與包括海洋保護區在內的劃區管理工具有關的事項。

三、環境影響評估:各方已一致同意,以《聯合國海洋法公約》第204至206條(監測和環境評估)為基礎,設計有關影響環境評價的制度安排,但主要問題是環評由誰來主導?環評之後是否允許開展相關海洋活動的最終決策權又屬於誰?有觀點強調國家來決策和主導?也有觀點主張由全球性的機構來審查和決策。另外在國家管轄範圍內進行可能造成海洋環境嚴重污染或重大和有害變化的活動,開始對環境影響評估的義務,這也會影響到國家管轄範圍外區域。

四、能力建設和海洋技術轉讓:目前討論較多的是促進資訊交流和分享,如何在BBNJ國際協定建立類似1992年《生物多樣性公約》和政府間海洋學委員會的相關制度和安排。目前達成共識的觀點包括,能力建構和海洋技術轉讓應以需求為基礎,並由國家推動。

五、其他跨領域(交叉)問題:首先是決策機構,普遍傾向是在BBNJ底下以締約方會議形式,設立一個全球決策機構,就BBNJ所列由此類機構履行的某些職能;另外,也傾向需要一個科學和(或)技術機構或論壇,並建立一個資訊交換中心,至於採用和平手段解決爭端並沒有問題,但是否要仿效《聯合國海洋法公約》或《聯合國魚類種群協定》規定的爭端解決程序,各國代表意見不一。

台灣要積極面對BBNJ的談判,即早擬定因應方案

在BBNJ的談判中,最重要且對我影響最大的當然是「海洋遺傳資源」的認定,既然規範的對象是在國家管轄範圍以外的地區,針對「海洋遺傳資源」不外乎適用公海自由原則,但這恐怕將會被已開發國家或具有能力開發的國家及其企業所壟斷,所衍生出的智慧財產權問題,也會被國際社會弱勢國家及其所屬企業、人民所批評;但如將其視為等同海洋法公約第十一部份,也就是等同對「區域」的定位為「人類共同繼承財產」,台灣人民既然是地球的一員,自然也可以要求共同參與「人類共同繼承財產」相關制度規範的設計,享有對應的權利與擔負其義務。倘若不幸被設定為「公有物」,雖然未來可能會發生「公地悲劇」(Tragedy of the commons),但畢竟仍適用公海原則,台灣當然也有一席之地,只不過,如果台灣在海洋生物多樣性中的海洋遺傳基因資源等領域強勢發展,擔憂的應該是國際社會,而非自己本身。

海洋中的塑膠垃圾,新北金山區~石門區。(黑潮海洋文教基金會提供)
海洋。(資料照,黑潮海洋文教基金會提供)

在BBNJ的談判過程中,有大量的「非政府間組織」(NGOs)參與,顯示這些團體對海洋生物多樣性的關切與實際行動,當中包括「美國國際法學會」(ASIL)、「美洲間維護環境協會」(AIDA)、「國際鳥類生命」(Birdlife International)、「關懷協助基金會」(Care-to-Help Foundation)、「海洋法律政策中心」(Center for Oceans Law and Policy)、「綠色和平」(Greenpeace International)、「公海聯盟」(High Seas Alliance)、「國際環境法理事會」(International Council of Environmental Law)、「日本財團」(Nippon Foundation)、「自然保育」(The Nature Conservancy)等將近45個團體,顯示相關利害團體對BBNJ談判的重視,並不亞於對氣候變遷與生物多樣性談判的重視。

當各國將海洋生態與環境保育的工作與重心擴展到國家管轄範圍以外的地區時,海洋遺傳資源具有的商業化與科學化問題,這些問題台灣未來都將共同面對。台灣作為一個海洋國家,也在2018年正式掛牌成立「海洋委員會」(Ocean Affairs Council, OAC),在委員會底下除了原本的海巡署外,多設立了兩個重要的部門:海洋保育署及國家海洋研究院,簡言之,這兩個單位未來與BBNJ的相關規範有著密不可分的重疊性,此次,我外交部門商請友邦吐瓦魯協助,以代表團成員名義參與,但畢竟發言內容雖然表達台灣關切的事項,但終究是要被記錄在吐瓦魯代表團的會議紀錄中。除了這種變通方法外,建議台灣政府現在應該立即著手進行的4件事情為:

第一、持續將台灣專家顧問納入BBNJ談判國中我友邦代表團內,非僅限定吐瓦魯一國,以分散被中國大陸阻撓的風險。

第二、協助民間團體與參與的NGOs建立良好關係,必要時以個人身分成為與會者一員,例如台灣的「綠色和平組織」專家亦可與國際「綠色和平組織」聯繫,共同與會表達意見。

第三、強化對台灣民眾海洋法政的教育,蔡英文總統曾在2016年7月19日發布南海作為的「四點原則,五項做法」,其中第五點做法為:「鼓勵海洋法研究人才:強化國家因應國際法律議題時的能量。」當BBNJ談判各國代表團均有國際法與海洋法專才,而即使美國並非《聯合國海洋法公約》締約方,著名的「美國國際法學會」也以NGOs資格與會,也藉由海委會下的「海洋保育署」及「國家海洋研究院」將培訓多年的法政與科學專業人才,透過各種管道送入BBNJ未來將建構科學或相關技術委員會,為台灣參與海洋生物多樣性養護與管理貢獻一份心力。

第四、檢視我國海洋國家公園與海洋保育區之設置與BBNJ之間的關係,研究BBNJ海洋保護區未來規畫及對我漁業相關產業之影響,擬定長期因應方案,減少對我國海洋產業之衝擊,善盡我國海洋保育工作之責任。

*作者為台灣國際法學會副秘書長,本專欄由台灣國際法學會、中華民國國際法學會共同合作提供

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