觀點投書：臨場湊表決贏不了憲政戰場，須以準影子內閣因應

行政院瞎掰硬凹114年度總預算被凍結的五億是人事費，然後就直接用了。不太確定其他閱聽眾看到這個新聞，作何感想。筆者感到恐懼：這一天，終於來了。行政其實鋪陳很久「預算凍結無效」，如今真的拿出來真槍實彈上演了。從政治工作專業眼光，這絕對是可預測的想定，尤其是11屆國會的高政治衝突。我們天天自居在野多數對抗雙少數政府的國、眾兩黨，有什麼憲政良方來應對嗎？

這兩年半多的政治衝突憲政僵局，賴卓體制已經把所有該探索的、不該探索的花招施展出來。在行政權強大的專業、資訊面前，115總預算、美國軍購、兒少未來帳戶，在野都顯左支右絀、才得一分又失兩分。本文要呼籲，國、眾應延伸我國憲法蘊含聯合政府的精神，補完已進行的合作機制化，以一種準影子內閣的成熟度應對局勢。

本文段落架構為：首先先鋪陳行政權不甩預算凍結，這個憲政未爆彈存在已久，並從審計、主計、其他行政院幕僚三個方向開展。接著，從國親合與113年總統大選（失敗）藍白合，講述台灣目前樹立的影子內閣機制。然後，114年底國民黨主席改選後，黨際合作機制又有少許進展，本文主張延伸其用來研究預算對抗的專業方案。最後，詳細闡明本文主張的準影子內閣實施步驟，呼籲國、眾兩黨立刻行動。

過去因陳水扁國務機要費、扁市府違法動支二備金辦核四公投、柯市府被市議會決議不得動支經費辦兩岸論壇等問題，衍生議會質疑經費動支，有無法律效果，審計部對此有112年〈審計部落實大院審議總預算案通過決議之審計作為〉（112.5.3台審部會字第 1120056408 號）的報告，指出：「各機關年度預算經立法院審議凍結者，其經費支用是否已獲立法院同意動支；未獲解凍預算部分，如以實現數列支者，是否符合相關法令規定」是審計工作重點，並在抽查時檢視。文字看似四平八穩，卻透漏即便明確凍結，機關還是有可能強行動支，更未必會有後果的意涵。而檢閱歷年審計部報告，出於立法機關決議或尚未通過立法，而被列為保留、應付的歲出數，自104年以來，最高是109年占當年歲出4.24%、在改列中排名第五；最低的111年占歲出小數點兩位以下都不到，僅第十八名。總之凍結卻偷跑，通案上審計部承認可能發生，實務上不屬抽查重點。憲政實務反覆、經常發生。

行政權抗拒議會而動支經費，還不乏惡例。陳水扁北市府動用二備金辦核四公投，從85年一律對抗到112年，議會和審計都出過招，終卻核銷轉正。柯文哲北市府違抗預算審議結果，動支雙城論壇費用，議會再次通過決議文，審計才修正為保留，未來是否轉正，仍不得而知。一句話總括本段所述，凍結但還是可以花，是審計機關通案上的態度，也不乏實例支撐此一觀察。 （相關報導： 人物》連國民黨也怕翁曉玲！負評比鄭麗文高　為何藍營壓不住「驚世立委」？ ｜ 更多文章 ）

立法院審議96年度預算，曾作成通案決議（十六）：「要求自96年度起中央政府各行政機關針對預算解凍報告案，必須由各機關首長親自至委員會作口頭報告，不得逕自以書面為之，草率行事。」在當年度主計制定的總預算案所作決議之應行配合注意事項，第4點就指出「立法院凍結預算...之各項決議，相關主管機關應本於權責，參照現行法令規定妥為處理，如屬向立法院相關委員會專案報告後始得動支經費者，各機關應速洽立法院安排報告時程…」，兩相對照，主計單方面用行政解釋，把通案（十六）含括所有凍結案均由首長親自報告，自己調降難度成專案報告。相應的規定，又在107年（該年度第2點）進一步由主計自行放寬為：「…如屬項立法院相關委員會提出報告經同意後始得動支經費者，各機關應儘速將解凍報告函送立法院…」有鋪陳只須提出送到，即便解凍議程未進行，也可能動支的意味。

行政權早更就不斷鋪陳不必遵守預算決議的錯誤見解。行政院秘書長93.6.8院臺規字第0930085992號函曾稱：「其決議內容如逾越預算法第52條第1項所定決議之範圍，則屬『法定外決議』，對本院原則上不生法律拘束力…」。法務部99.4.8法律字第0999012992號函也稱：「法定外決議，除與預算審議權顯然相容者…可例外承認其拘束力外，其他之決議僅屬建言性質…」。

多年來，行政權一直想把憲政體制，扭曲成預算決議純屬參考。

面對行政權豐沛專業、資訊，零散的國會表決絕非對手。除了掌握國會表決動向，政黨也要能端出能與行政部門加以抗衡的方案才行。92年總統大選，國民黨、親民黨就曾採「國親政黨聯盟」的方式，由雙方黨大會授權連、宋協商，兩黨共組「國親聯盟委員會」，已具政黨合作雛形。112年總統大選前夕，10月30日朱立倫、柯文哲記者會後，四點共同聲明首揭共同進行第三波民主改革深化民主，並有兩岸交流、能源政策、財政紀律、十八歲公民權、強化國會功能等實質施政方向。同年11月15日，馬英九、柯文哲、朱立倫、侯友宜四巨頭簽署兩黨協商共識，將對比民調共推候選人的機制文字化。柯文哲隨後馬上撕毀協議，授意授權民調專家打死不能承認民調結果，且不回到四巨頭平台「換約」。雖然民眾黨破壞誠信、片面毀約，但11屆的國會席次情勢，又再多度逼使國、眾兩黨後續多次聯手表決。

去年底國民黨改選黨主席，鄭麗文、黃國昌兩黨主席會見後，雙方新聞稿釋出了智庫交流的善意。後續也馬上有了產出，制定兒少未來帳戶由兩黨共同提案，目前已經三讀，卻再次面臨總統不公布的憲政惡步。

隨著立委劉書彬就任前投書、去年民眾黨頻繁舉辦論壇，黨際合作的具體步驟愈來愈清晰。要政黨辯論、要簽署意向書公告、要紛爭解決、要期中檢討、合作機制要形諸文字、要帶回各自黨大會追認，就待兩黨主事者按圖索驥、照表操課實行。

雖然現在沒有聯合政府可組，但背後組織面的合作機制，其實大同小異，姑且稱之「準影子政府」。筆者主張在延續去年底智庫交流的基調，立即網羅國眾兩黨智庫主管各一名、立院財委會立委各一名，並共推能接受的主席（最好有強烈憲政專長背景，可以不是政治人物）一名，共組強化立法權的指導會報，由兩黨智庫擔任會報幕僚。會報就重要的憲政對抗，負責立案與檢視兩黨智庫研究出的對策，諸如凍結預算行政權抗拒、未來編列仍違法、總預算是否合乎兩黨願景、兒少未來帳戶遭不公布條例的後續因應、追加及特別預算是否濫用、濫用又要怎麼刪怎麼審甚至是退回，都由這套機制產生對策。這套機制送黨大會，追認其合法性。而個別對策方案的通過，主要由五位（以上）指導委員共識決，若真不得已則採多數決。只要是會報通過的對策，就是兩黨共同立場。在國會跑票，就要黨紀處分。

賴卓體制打開潘朵拉的盒子，動用把公布法令權玩成皇帝的敕令、濫用預算職權。就算沒有聯合政府可組，國、眾也要用準影子內閣的規模來應對。本文主張黨際合作機制化，以兩黨共組指導會報，延續兒少未來帳戶條例的智庫研究能量，繼續產出憲政對策。這也是112年底國、眾共同聲明、協商共識中所尚未完成的，第三波民主改革公開承諾！ （相關報導： 人物》連國民黨也怕翁曉玲！負評比鄭麗文高　為何藍營壓不住「驚世立委」？ ｜ 更多文章 ）

＊作者為專欄作家