觀點投書：NCC不應成為朝野惡鬥延長賽的祭旗

一個曾是朝野高度共識成立的獨立行政機關NCC，可能將在朝野的惡鬥下八月一日起將走入前所未有無委員的絕境。正常的公務機關受理申請案，皆需在一定法定時程下運作完成，以維護政府效能，達成為民服務的成立目的，這也是國家競爭力重要指標。但在朝野惡鬥下，自113年12月1日起，NCC僅剩下3位委員，所有重要案件應經委員會審查案件包含法規修訂、廣播事業申換照、有線廣播電視營運計畫變更、節目內容核處及涉特許得喪案件皆無法決議。僅以觀念通知申請者目前審理狀況，是尚待委員會組成才能審定。即先以觀念告知案件尚屬法律效力未定。

依據NCC組織法，行政院須在NCC委員任期結束前3個月，也就是115年4月底之前提出續任委員名單。未能通過或其它因素產生之缺額，亦應於知悉後儘速進行提名程序，並交由立法院審查。但朝野惡鬥如同土石流，阻斷正常提名審查程序，除原缺額遲滯未補，連接任現有三位委員任期名單亦違法至日前才於媒體露出。不計新名單的內容為何，就形式上時間怠墮就很難有合理解釋。

以過去審查時程推估，委員名單要通過審查，恐怕七月底後仍是遙遙無期。而八月一日起NCC將會面臨合議制機關委員會無法組成，意思決定無法形成，亦連帶無法對外意思表示之窘境，連簡單的公文都因無法定代表人而文無法走出該會，這絕非天災土石流，而是人禍形成的堰塞湖。

朝野惡鬥進入延長賽，早為預知的事情，提名慢慢吞吞、執政者並打破人事凍結慣例，反向操作將可能終結機關，各級事務官提前儘速補滿。立法院亦配合延長院會至八月等等作為，應都為延長賽的前置準備。無委員及委員會開不成的合議制機關，是否已在靜寂中，被規劃轉向回歸上級機關懷抱的結局，得密切觀察。

或許上位者遲遲未提名，只在讓外界認為執政者仍努力嚴選人才，無法過都是在野黨柸葛。藉此理由，執政黨為順利業務推動，不得不指定NCC代表人。並藉由事務官聽話不敢鬧事，未介入政治攻防無包袱，且新任者渴望配合上級命令行事，屆時指派機關代表人回歸首長運作將無任何阻力。這是就現有跡象合理預測，但願歷史不應該如此，獨立機關是民主深化與鞏固所需，不應成為朝野惡鬥延長賽的祭旗。 （相關報導： 夏珍專欄：卓榮泰「三不」可厭，憑什麼坐領高薪？ ｜ 更多文章 ）

人心不足蛇吞象，野心、控制、欺瞞、豪奪、侵犯、成王、稱霸，其實是古今中外一脈相傳的政治本質。過去用盡武力控制人民，現代民主要先取得人民支持。為政者或政治人物或許不必一生戒馬。但於從政路上，高於常人的鬥性與野心是必然，因為政治的本質古今中外基本一致。人民害怕屈服的，與期待政治人物未來執政時，能讓敵人屈服的，基本上是同樣的邏輯。因此柔力與霸氣往往是頂尖政治名星需同時兼備的特質，當其有機會執政時無論是其政黨或其執政團隊不斷努力擴權，朝成王稱霸路上前進就不足為奇。但若任其發展，民主的路上似會通向極權的大門。民主憲政又不得不予執政者權力斟酌限制。但在政爭的當下，常常盡失理智，一不小心正朝集權發展而不自知，或趁人民尚不能明辨事實真相藉機故意為之。

朝野對抗最後常是鷹派抬頭，淌下去了，拼個輸贏，看誰比較勵害，鬥性、野心，加上豪賭往往反映鷹派從政者的心態特點。若任由鷹派從政者主導內鬥，似指向獨立性的機關的趨勢，醉心惡鬥全不考量所帶來的政府失能，實比貪污還可怕。此時有必要仔細審思民主先進國家為何除司法獨立外，還要成立獨立的行政機關，它們的價值何在？

民主政治係從極權的横禍中體悟出的新解方，簡單的說，依天賦人權及民有、民治、民享的理論，人民是國家的主人。透過選賢與能的機制，選出代議士制定民主憲法，規範人民、國家及政府之基本關係及制度。民主憲政表相無論內閣制、總統制、雙首長制、或變相折衷制等等。在如何防堵上述政治本質上的趨力，將國家帶向集權統治危害民主的發展的作為上，大都採行政、立法及司法三權分立而制衡的基本盤設計。其中分立不能解釋為獨立，而是分別設立互為制衡。

基本上如前政治本質分析，執政者，無論總統制或內閣或其它體制，總想如何影響或控制其它的權責機關運作。維持司法的獨立審判成為首先被特別強調的維護紅線，此獨立性在強調給予司法偵察審判人員，能在安全不受影響的情況下，依其良知，專業審理案件。而司法為更進一步排除個案法官權力過於集中失之客觀，而進一步於獨立性外，更強化多元參與之設計。如陪審團、國民法官、鑑定程序等等之設計。在此司法獨立被解釋為給予專業職掌空間，不干涉或影響其專業運作的意思。若不如此，司法亦為執政者所掌控，弊端必會叢生，有權有勢判生，無權無勢判死，司法何來公平正義。司法的獨立性及增加多元參與的設計，深深影響之後獨立行政機關之設計。

除給司法獨立性之設計外，隨著民主的深化發展，司法獨立的設計邏輯概念亦深深影響到國會，認為行政權非常龐大，完全由執政者掌控，似乎仍令人擔憂，應讓其中的部分權責。如，若為執政者完全掌控亦會有失公平正義、涉多元價值判斷、或應回歸專業判斷避免政治干遇者，予以獨立運作。因此，無論何種民主憲政都或多或少成立行政獨立機關，其中美國因總統制國家且給予總統否決權之設計，因此國會乃成立六十多個獨立行政機關。獨立行政機關為落實審議式民主及因應多元價值判斷大都採合議制，其委員要經國會同意，避民執政者贏者全拿，回應民主多元包容，且為維持其獨立性另有許多相關設計。 （相關報導： 夏珍專欄：卓榮泰「三不」可厭，憑什麼坐領高薪？ ｜ 更多文章 ）

OECD更明確指出有七類行政業務具有高度專業性、需避免政治干預或利益衝突的業務，建議由獨立於傳統行政部會之外的獨立機關（Independent Regulatory Agencies）管轄。含競爭與公平交易（Competition and Trade Practices）維護市場公平競爭，查處獨占、聯合行為及不公平競爭。通訊與傳播（Telecommunications and Broadcasting）管理頻譜資源、電信事業營運及廣電媒體內容，確保通訊市場開放與消費者權益。金融監管（Financial Regulation）監督銀行、證券、保險等金融機構，維持金融體系穩定與健全。其它如能源管制（Energy Regulation）、公共事業與交通（Public Utilities and Transport）監督、證券與交易市場（Securities Markets）監督、資料保護與隱私（Data Protection and Privacy）監督等職掌。應去政治力干擾，宜由獨立機關專業管轄。此作法有如人體的內臟不是由有意識的大腦指揮，而是獨立依一定機制運作，反能更有效率且更能均衡照顧到全體利益。

總之成立獨立性行政機關是實現公平正義，提高施政專業效率，因應深化及鞏固民主而成立，是屬進步的組織設計。縱如強勢如美國川普總統，聯準利率的決定仍要尊重聯準會決定，通訊傳播的監理亦要由FCC獨立管轄運作，亦即這些獨立機關不是聽命於執政者的口號、政見或命令在做事，而是透過其專業自主合議判斷。但獨立機關行事仍要受國會監督、負政治及法律之責任，因此OECD強調，這類機關應具備獨立性（Independence）與可歸責性（Accountability）的雙重特質，得以專業中立的方式制定規則、核發執照並進行裁罰。

獨立行政機關在我國雖曾是朝野高度共識下創設，但隨政治攻防異位，朝野惡鬥憲政危機無解。且我國屬獨特的五權憲法，憲法並無此進步的規定，獨立行政機關是缺乏憲政保護，僅由中央組織基準法及各機關組織法中規定。沒有憲法層次的保護，若再沒有朝野苛護尊重，人民的關注下。脆弱孤立的獨立性機關，今年七月底，首先是NCC，或許其它不同功能或分類的獨立機關，亦皆正在朝野惡鬥之下，一步步走上衰竭的氣數。

從政治本質來看，也許執政者認為將獨立機關納入行政院指揮監督的懷內，正合其意。但相信若是如此，不是這獨立機關讓它無法組成這麼簡單。因這獨立機關委員會無法組成，沒有合法的意思決定及形成合法對外意思表示能力，亦等同該機關處於失能狀態。若硬要指定機關代表，該代表人亦難以代理行使委員會職權，因為這未能符合現有法定程序，亦不符中央組織基準法及NCC組織法規定。如何令出機關，有效監理法定任務，恐徒增更多的法律爭議而已。更多的不確定性，更大的災難正在蘊釀，正等待浮現。有時文官的聽話與隱匿呈現的太平，也許正因為這在位者喜歡的聽話乖巧，正是另一場災難的導因。且將心比心，此情此景，亦將讓其他獨立機關籠罩在不安的陰影下，獨立機關的委員要的是專業公正，重於聽話好控制。

＊作者為時事觀察者。 （相關報導： 夏珍專欄：卓榮泰「三不」可厭，憑什麼坐領高薪？ ｜ 更多文章 ）