范建得觀點：2028 重啟核能是轉機還是僵局？台灣淨零政策的「三大現實盲點」

全球能源危機下蹣跚起步的第三期氣候行動

UNFCCC 執行秘書Simon Stiell於2026年2月12日在伊斯坦堡出席COP31籌備記者會，並與 COP31 候任主席 Murat Kurum 共同發表談話。Simon Stiell明確將全球氣候行動區分成三個時代：第一期是「發現問題，但爭
論不休」，第二期是「開始認真面對問題，並建立《巴黎協定》」，而現在正處於第三期：落實/執行的時代，重點不再是宣示（設定目標或作出承諾），而是把投資、治理、產業與民生安全的「落地速度」提升到能改變排放與風險曲線的程度。 【延伸閱讀：UN climate chief in Istanbul: new era of climate action can deliver stability in an unstable world】

同一場合中，COP31的脈絡亦值得關注：Murat Kurum 一方面批評全球氣候行動倒退「不可接受」，並稱落實目標的彈性空間已所剩無幾，另一方面在回應土耳其對化石燃料高度依賴的問題時，轉而強調「發展中國家成長與氣候行動之間的平衡」以及「不能把事情簡化成只有化石燃料」。

確實，當氣候行動進入所謂的「第三期」--「從承諾走向落地」（也就是從談論氣候行動，進入必須用可量化成果證明氣候行動的時代。），全球也逐漸感受到一件不太舒服的事，亦即問題不在於努力是否充足，而是命題假設是否須要調整？

過去十年，全球氣候政策建立在一個簡單而強大的邏輯上：再生能源成本下降，規模擴大，最終將取代化石燃料。這個邏輯支撐了政策、投資與企業決策，也讓「淨零」看起來不僅必要，而且可行。

但現實並沒有完全照這個劇本走

2024年前後，全球能源需求仍以約2%的速度成長，化石燃料占比亦仍接近80%。再生能源雖快速擴張，但主要填補的是新增需求，而不是替代既有供給。與此同時，中東地緣政治衝突讓能源供應風險再次浮現，而人工智慧與資料中心的電力需求，預計在2030年前可能增加兩到三倍。 【延伸閱讀：Electricity2024: Analysis and Forecast to 2026, IEA】或【World Energy Outlook 2024】結果不是轉型停滯，而是出現一種不同的轉型形式：能源使用正在增加，但沒有被取代。這對多數經濟體來說，這是壓力，對台灣則更像一種危機的放大鏡。 （相關報導： 林良陽觀點：南韓科技產業復甦警訊 ｜ 更多文章 ）

台灣確實是一個不尋常的案例

台灣的能源條件，在已開發經濟體中應屬極端。能源進口依賴長期維持在95%以上，電力結構中約80%來自化石燃料。再生能源占比目前僅約一成多，且電力擴張速度嚴重受限於土地取得、電網承載與社會溝通等因素。與此同時，用電需求仍以每年2–3%的速度穩定上升，其中半導體產業已占約15–20%，且仍在持續擴張。【延伸閱讀：能源統計手冊】、【台灣2050淨零排放路徑】、【Renewable capacity statistics 2024】或【Energy system of Chinese Taipei】這意味著，台灣近年雖擴大天然氣、再生能源、儲能，並強化需求管理與電網投資等政策，但是否真正優化最適能源組合，仍存疑。相反地，現在政策可能仍陷入了被動維持一個高度脆弱系統的運作漩渦中？因此，台灣面對的問題與多數國家不同，核心問題可能不是「如何更快轉型」，而在於：如何在不穩定條件下，避免系統失靈。

這也會使得許多熟悉的政策辯論，例如核能或再生能源、天然氣比例是否過高等變得相對次要，因為這些問題的討論，都必須建立在一個更根本而共同的前提之上：能源系統是否能撐住；也就是調整後的能源配比、備轉容量、燃料多元化、電網韌性等綜合因素所建構出的系統撐不撐得住？

我們雖有一個完整治理架構，但似乎尚未理想啟動

若將台灣的氣候與能源治理政策拆解為六大支柱，即風險治理、調適、碳定價、金融、需求管理與國際定位，在概念上並無問題，且這六個面向，幾乎涵蓋了所有成熟經濟體的氣候政策核心，但問題似乎正出自於各項政策自身的侷限。首先，我們確實有調適計畫、有碳費、儲能規劃、永續分類、有節能方案等。然而，這些工具在改變實際行為方面效果有限。調適尚非責任，仍傾向於建議性；碳費已設立，但資金用途尚待釐清；永續金融標準存在，但資金流動有待加強；節能措施被鼓勵，但很少被強制，整體的治理績效顯得不如預期。

目前呈現出一個堪稱完整但強度卻偏低的治理體系

就此，其他國家提供了一些對照的作法。英國要求關鍵基礎設施定期揭露氣候風險、日本將國土韌性納入長期國家戰略、新加坡將碳稅轉化為可預測的投資訊號、歐盟則用投資分類規則(Taxonomy)重塑資本流向。然則這些政策的共同點不是設計本身，而是政策強度。

台灣的問題，似乎正是缺乏這種政策強度。當然，英國的法制基礎、歐盟的單一市場規模、新加坡的行政集中度、日本的國土韌性治理傳統，都有別於我國，但更值得關注的是，他們如何在各自的基礎上充分展現了治理體系的強度，這是我們可以見賢思齊的重點。這種差距的根源，或許源自於政策邏輯的差異。

決策邏輯有賴重新檢視?

當前多數氣候政策，仍假設化石燃料將逐步退出，因此核心任務自然聚焦於「替代」。但在一個化石燃料仍占約80%的台灣體系中，短期內更真實的問題可能卻是能源系統風險，而不是替代。風險來自幾個方向：供應中斷、價格波動、需求上升，以及減碳壓力。這些因素彼此交織，而不是依序出現。【延伸閱讀：AR6 Synthesis Report-Climate Change 2023】

一旦這個現實能被承認，政策邏輯可能就必需調整；換言之，不是如何淘汰化石燃料，而是如何在仍依賴它們的情況下，同步降低風險與排放。雖然這看起來像似語意調整，但實際上卻會改變整個決策重心的邏輯。

六個支柱，六個落差

在這個架構下，前述的六大支柱並未消失，但其運作方式必須改變。

1. 風險治理部分，目前台灣顯然偏向環境影響評估，而非系統壓力測試，換言之，真正缺乏的，應該是加強對極端情境的測試。例如，當高溫、燃料延誤與需求高峰同時發生時，電力系統會如何反應？ （相關報導： 林良陽觀點：南韓科技產業復甦警訊 ｜ 更多文章 ）

2. 調適也面臨類似問題。它通常被理解為防災工具，但在電力需求持續上升的條件下，實際上已轉變為能源政策的一部分。熱浪推升冷房需求、乾旱影響發電與產業用水、再生能源則受氣候變遷影響。沒有調適，就沒有穩定供電。更具體地說，水資源調適、高溫下輸配電韌性、沿海電廠淹水風險以及尖峰負載因應等，都是涉及跨部會必須共同協理的調適工程與治理項目，也是我們未來必須強調的方向。

3. 碳定價的困境則更直接。當它被視為成本時，政治阻力自然增加。當它被用來資助電網、儲能與效率投資時，其角色就完全不同。從新加坡的經驗顯示，關鍵不在價格高低，而在用途與預期。簡單地說，問題不單在是否有導入碳定價，更在於收入用途、跨部會治理，以及可預期性尚未形成，以及如何呈現出清楚且可驗證的投資訊號。【延伸閱讀：Singapore Will Raise Climate Ambition to Achieve Net Zero Emissions By or Around Mid Century, and Revises Carbon Tax Levels from 2024】

4. 金融體系的問題，在於過度偏好低風險資產，導致資金往往流向已經低碳的部門，而非真正需要轉型的產業。歐盟與新加坡正在嘗試解決這個問題，但多數經濟體仍在摸索中，台灣亦不例外。

5. 最被低估的是「需求」。當用電穩定成長，而供給擴張受限時，需求管理變得比新增供給更重要。美國的加州將需量反應納入市場，日本則強制產業節能，這都是將「未使用的電」視為可調度的資源。台灣在這方面仍有待努力。換言之，目前需求管理在政策位階與系統價值認列上仍偏附屬，尚未被當作與擴大供給同等重要的可調度資源，這是後續應強化的部分。【延伸閱讀：Demand Response and Energy Storage Integration Study】或【Energy Efficiency and Conservation】

6. 最後是國際定位。供應鏈關心的不是政策，而是結果：供電是否穩定、碳排是否可信、成本是否可預測。這三者決定競爭力，也是下階段台灣淨零政策應同步強化的指標項目。

一個延後，或一個轉折

若以既有政策滾動檢討節奏觀察，2028年前後可能的重啟核能，將是測試台灣是否願意調整這些邏輯的機會。如果復核只是重複既有辯論，它將增加政策不確定性。反之，如果它引入情境分析、成本比較與風險評估，則可能成為台灣淨零與能源治理政策的轉折點。簡言之，關鍵不在於選擇哪種能源，而在於是否改變決策方式。

尋求一個非最適的選擇

台灣面臨的最真實問題，不單是轉型速度，更應同時務實地檢討轉型路徑。在一個能源進口依賴超過95%、化石燃料占比約80%、且需求持續上升的體系中，任何建立在理想替代上的政策，都可能放大風險。更務實的路徑，是承認這些約束，並在其中尋找可行解。

這意味著決策優先順序的改變：先確保系統穩定，再管理需求，再擴展供給，最後才討論能源偏好。這或許不是最理想的轉型，但卻可能是在現實約束下，做出不致於削弱系統韌性的轉型選擇。

結論與建議

綜上，在能源不確定性再度升高之際，台灣淨零路徑所面對的核心問題，可能不僅是轉型速度，而是政策設計所依據的前提假設條件。當氣候行動逐步從承諾進入落地階段，國際間也逐漸顯現出了一項共識：能源轉型的實際路徑，未必完全符合過去十年所預設的替代模型。畢竟，過去政策多建立在一個關鍵假設上，亦即隨再生能源成本下降與規模擴大，將逐步取代化石燃料。然而近年發展卻顯示，再生能源雖快速成長，但相當程度上仍主要在對應新增需求，而非完全替代既有供給結構。在全球能源需求持續成長（約年增2%）且化石燃料仍占主要比重的情況下，此一假設的適用性已出現調整空間。

尤其隨地緣政治風險升高，以及新興用電需求（如資料中心與人工智慧）需求快速擴張，進一步提高能源系統的不確定性與負載壓力，國際能源機構預估相關用電需求在未來十年可能顯著成長，且預示能源轉型將在「需求擴張」與「結構轉換」並行的條件下進行。

在此背景下，台灣面臨的挑戰，已不僅是加速轉型，而是如何在轉型過程中維持系統穩定。簡言之，未來十年，氣候政策的競爭，將不在於誰的目標更遠，而在於誰的體系更穩。對台灣而言，問題已不僅在於是否追求淨零，而在於：在一個不穩定的世界裡，這個體系是否撐得住，2028年前後可能的重啟核能，將是測試台灣是否願意調整這些邏輯的機會。

​＊作者為國立清華大學永續學院院長​​。​
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