近日，賴清德釋出「核二、核三具備重啟條件」之政策訊號，表面上以「依法行政」為訴求，實則在制度運作上引發嚴重疑慮。尤其當主管能源政策之經濟部長龔明鑫於立法院備詢時坦承事前不知情，此一關鍵事實，已不僅是行政溝通問題，而是憲法程序被架空的明確警訊。
憲政國家的核心，不在於政策內容之對錯，而在於決策過程是否遵循憲法。依憲法第58條規定，行政院設院會，由院長、副院長及各部會首長組成，凡重大政策，應經院會議決。此一設計，目的在於確保行政決策經由集體討論、專業整合與責任分擔，而非由單一政治權力中心逕行定調。核電重啟，涉及能源安全、環境風險、產業結構與世代正義，無疑屬於重大國家政策，自應經院會充分討論後方得形成。
然而，從目前揭露之事實觀之，此一政策顯非循正常行政程序形成，而係由總統先行政治宣示，再由行政部門事後配合補辦。當主管部會首長對政策事前不知情，即意味著行政院內部並未進行完整協調，更遑論經院會正式議決。此種「先政治決定、後行政追認」之模式，已實質掏空行政院會議之制度功能，使其由憲法所設之決策中樞，淪為事後背書之形式機構。
問題更為嚴重者，在於核電政策本質上屬高度財政密集決策。無論是機組延役之安全檢查、設備更新、核廢料最終處置，抑或潛在事故之風險準備金，均涉及長期且龐大的國家財政負擔。依財政紀律法第5條規定，凡大幅增加歲出或減少歲入之法律案，應具體指明財源；第11條亦要求重大施政計畫應進行成本效益分析並公開資訊。此等規範，旨在防止政治決策凌駕財政理性，確保公共資源配置之透明與負責。
然而，目前政府對於核電重啟之財源規劃、成本效益分析及替代方案比較，均未見完整公開。財政部是否參與政策形成、是否進行跨年度財政衝擊評估，亦付之闕如。在財政程序尚未完備之前，即由總統先行宣示政策方向，顯已違反財政紀律法所欲建立之決策順序與制度邏輯。
賴清德並以核管法修正後「依法行政」作為正當性基礎。然而，憲法第175條明定：「本憲法規定事項，有另定實施程序之必要者，以法律定之。」此條所揭示者，乃「程序法律保留」原則，亦即法律僅得補充憲法程序，而不得取代或架空憲法明定機制。行政院會議既為憲法明文規定之決策機制，即屬憲法層級之程序要求，任何法律授權或政策裁量，均不得成為繞過院會之理由。否則，所謂依法行政，將淪為以法律之名掩護違憲程序之工具。
從責任政治觀點觀之，此一決策模式亦造成嚴重之權責錯置。依憲政體制，行政院應對立法院負責，重大政策應由行政院提出並接受監督。但若政策實際由總統主導，卻未經院會形成，則行政院既無完整決策權，卻須承擔政治責任；反之，總統掌握實質決策權，卻不受國會直接問責。此種「權在總統、責在行政院」之結構失衡，正是憲政運作失序的典型表現。
更深層而言，此一現象反映的是行政體系逐漸「總統化」之趨勢。當重大政策不再經由制度化程序形成，而係依賴政治權威直接定調，行政院會議之存在價值即被侵蝕，專業官僚體系亦被邊緣化。長此以往，不僅政策品質難以確保，更將使法治國之制度基礎逐步鬆動。
核電是否重啟，本應是可以理性辯論的公共政策議題。然而，決策程序是否合憲，卻是不可退讓的制度底線。面對重大能源與財政政策，政府應回歸憲法軌道：由行政院依憲法第58條召開院會，整合經濟部、財政部、核安會等相關機關之專業意見，完成政策設計與財源配置；並依財政紀律法進行成本效益分析與資訊公開，俾供國會與社會檢驗。
在此之前，賴清德任何「依法行政」之宣示，皆難掩其程序瑕疵。憲法之所以存在，正是為了防止權力以效率或政治需要為名，跨越制度界線。當行政院會議功能被架空、財政紀律被忽視，「依法行政」終將淪為空洞口號，而民主法治國之根基，也將在無聲之中逐步敗壞！
＊作者為東海大學法律系退休教授
