當核能安全被討論時，台灣社會往往聚焦於「核電廠安不安全」，卻忽略了更關鍵的制度問題：在高風險情境下，現行法律與決策程序，是否真的允許政府，在時間極度有限且資訊尚未完整的情況下，即時啟動撤離行動。
這不是技術問題，而是制度問題。長期以來，核能政策的公共辯論，多半圍繞在機組年限、技術標準或是否重啟的政治選擇；相較之下，真正決定災害後果的核心—撤離命令能否被即時下達、誰有權下達、在什麼條件下可以提前下達，以及是否具備足以承受事後檢驗的法律正當性，卻始終停留在模糊地帶。也正是在這個模糊地帶，台灣的核災應變制度，暴露出最被忽略、卻最致命的風險。
以核子反應器設施緊急應變計畫區(Emergency Planning Zone，EPZ)為例，社會大眾熟知的，多半只是一個「半徑8公里」的距離概念，而非一套制度設計。然而在國際核安實務中，EPZ從來不是單純畫出一個圓，而是一整套關於決策權歸屬、啟動條件與避難疏散指揮鏈的制度安排。
換言之，EPZ真正要回答的問題不只是「哪裡危險」，而是：當時間極度有限時，制度是否允許關鍵決策被即時做出。
EPZ本質上應是一套「可即時啟動的決策制度」，不單是距離標示
在核災情境下，輻射擴散具有高度不確定性，災害初期最關鍵的並非精準預測，而是能否具備提前撤離的制度彈性。因此，多數國家的EPZ設計，核心除了距離本身，還有三項要素：第一，誰有權下令撤離；第二，在什麼條件下可以提前啟動；第三，疏散命令如何在極短時間內被執行。
這三項，決定的是制度是否「能動」，而非是否「存在」。距離，只是輔助工具，而非制度本體。若一套EPZ設計，無法在資訊不完整、風險尚未完全明朗的情況下啟動，那麼它在實際災害中，往往只剩下象徵意義。
台灣EPZ制度的三個結構性空白
檢視台灣現行的核災應變設計，可以發現EPZ在制度層面，存在三個關鍵性的空白。
第一，決策權歸屬不清。在災害初期，究竟由中央主管機關、地方政府，還是核安相關單位負責下達撤離命令，法制上並未形成清楚且具優先順序的指揮鏈。一旦多頭並存，更常發生的不是錯誤決策，而是決策遲滯。
第二，啟動條件高度模糊。是否必須達到特定輻射數值?設備失效是否足以構成撤離理由?現行制度對「預防性撤離」缺乏明確法律授權，使得任何提前行動，都可能被事後質疑為「過度反應」。
第三，疏散被視為一次性動作。實務上，撤離並非「離開就結束」，而是一段可能長達數週甚至數月的過程；然而台灣EPZ的制度設計仍主要停留在「如何離開風險區」，而非「如何支撐長時間撤離後的社會運作」。
這三個空白，使得EPZ在制度上看似存在，實際上卻難以啟動。
國際經驗顯示：制度彈性比距離更重要
2011年福島核災之後，多數核能國家重新檢視EPZ設計，其共同方向並非僅是擴大範圍，而是強化提前撤離的決策權與法律正當性。這些調整，並非基於核災恐慌，而是基於治理責任的重新界定。
在過程漸進且高度不確定的災害情境中，制度是否允許「在資訊尚未完整前行動」，往往比事後的精準判斷更關鍵。核災最致命的風險，往往來自制度反應的時間差。
結語：制度假象，才是真正的安全風險
一套「看起來存在」卻無法即時啟動的制度，在災害發生時，往往比沒有制度更危險。它不僅延誤決策，也使責任歸屬更加模糊。
在核能政策的爭論中，技術評估與政治立場往往佔據舞台中央，但真正決定風險後果的，往往是制度是否允許即時行動。核災緊急應變計畫區(EPZ)的問題提醒我們：EPZ的八公里劃設，在缺乏對應決策程序與法律授權設計下，更接近一種行政治理上的便利假設，而非完整的風險應變制度；倘若決策權與啟動條件始終不明，再多的安全宣示，也難以轉化為能誠實面對「最壞情境」且可運作的公共政策。 （相關報導： 風評：日本重啟核電斷光電補貼，賴政府該見賢思齊 ｜ 更多文章 ）
＊作者為中國文化大學化學工程與材料工程學系副教授
