邱泰達觀點：國家主權基金─從資本工具到世代正義的公共治理轉向

面對全球政經局勢劇變，我國作為高度貿易依賴與科技密集的開放型經濟體，其宏觀財政與產業政策工具亟需重整。地緣政治風險升高、美中科技戰延燒、全球供應鏈重組，以及內部財政壓力與社會資源分配矛盾疊加，皆迫使我們必須超越短期應急措施，重新思考國家資本的戰略部署。在此背景下，設立主權基金（sovereign wealth fund, SWF）不僅是一項經濟工具，更是一種制度性回應，涉及資本效率、風險對沖、跨世代公平與國家治理模式的轉型契機。

主權基金的核心功能，在於集中並有效運用國家剩餘資本，進行長期、專業化的國際與國內投資，以對沖外部衝擊、穩定財政結構、引導產業升級與創造跨世代公共利益。根據IMF與OECD對主權基金功能的研究，主權基金通常具有三種政策定位：一為穩定型（stabilization fund），用以平滑財政收支波動；二為儲備型（savings fund），對應人口老化與未來世代財政負擔；三為發展型（development fund），主動進入戰略產業與基礎建設投資。不同類型基金須有不同的治理機制與風險管理架構，否則將失去其制度效能，甚至導致資源錯置與貪腐空間。

從理論視角來看，設立主權基金涉及公共財與「資源詛咒」（resource curse）之間的政策選擇。根據Acemoglu與Robinson等發展經濟學者所指出，若國家財富缺乏透明與可問責的配置機制，極易淪為政治分贓或既得利益集團壟斷的溫床。因此，設立主權基金，關鍵不在於「是否投資」，而在於「如何投資、由誰投資、投資為誰」。這是一場國家治理結構與民主制度信任的深度考驗。目前我國行政部門雖已表達成立主權基金的政策意向，然在法源依據、資金來源、治理架構與監督制度等面向，尚未提出完整規劃。若未能及早建立透明且具可問責性的制度設計，主權基金極可能淪為行政主導的政策工具箱，不但無法實現其經濟穩定與發展功能，反而產生新的分配不公與政治風險。

因此筆者認為首先治理結構須明確採「雙軌模式」：行政執行機構應具備專業獨立性，避免政黨輪替或短期政策干預；而立法機關與監督機構則應建立強化審查機制，包括定期報告、跨黨派審議、審計機關介入等制度設計。新加坡的淡馬錫控股（Temasek Holdings）與挪威政府養老基金（Norwegian Government Pension Fund Global）均為此方向的重要借鑑，其共同特徵在於：一，政治高度退場二，投資決策公開透明；三，回報與風險指標明確設定且定期揭露。 （相關報導： 董瑞斌：主權基金要能投資下個護國神山 ｜ 更多文章 ）

其次，主權基金的資金配置亦需回應我國內部高度不均的區域與產業結構。我國近年面臨明顯的雙重分化趨勢：一為產業分化，少數科技業享有高額利潤與政策支持，傳統產業與中小企業則陷入創新困難與資金邊緣化；二為區域分化，資源與基礎建設長期集中於北部都市圈，中南部與偏鄉青年人口外流、產業升級受阻，地方財政困頓。若主權基金無法具備制度性調控機制，確保其投資原則納入地區平衡與產業多元性考量，則不僅將重複既有財政錯誤，更可能擴大社會結構不平等與區域失衡。

此時，我們需要重申一個經濟政策的核心理念：資源配置的效率，不能以GDP或產業產值為唯一衡量指標，而應回歸社會邊際效益與長期人力資本建構。正如諾貝爾經濟學獎得主Amartya Sen所強調，真正的發展在於擴展人民的選擇自由與能力。主權基金應不只是「國家財富的營運工具」，更是推動教育、研發、社會創新與地方經濟活化的策略槓桿。若未能將主權基金納入「社會投資」與「能力建構」的宏觀架構內，則將錯失其作為跨世代正義工具的制度潛力。

第三，風險管理亦為主權基金成敗的關鍵所在。在高度不確定的全球金融環境中，主權基金投資可能面臨匯率、利率、地緣政治與政策風險交錯的複合性衝擊。若無專業的風險辨識與分散配置機制，其財政穩定功能反將反噬本國資產安全。主權基金治理應採多層風險揭露與應對架構，建立獨立投資決策委員會、設立「風險容忍區間」與情境模擬系統（stress test），並與央行、主計總處等宏觀單位建立資訊共享機制，方能實現穩定與成長並存的目標。

最後，民主社會中的國家資本運用，不能僅止於技術管理，而應內嵌於政治倫理與公共正義之中。若主權基金未能回應「為何而投」、「投給誰」、「誰來監督」等核心問題，那麼無論其財務報酬多麼亮眼，都難以獲得社會認可。國家資本不同於民間資本，其正當性不來自市場報酬，而來自是否真正回應了國家發展的共同利益、是否實現了資源配置的制度性公平。因此，主權基金若欲成為改革工具，而非分配爭奪的溫床，行政部門必須明確提出法制規劃、運作藍圖與風險機制，並廣納地方與民間聲音，建立跨黨派、跨區域、跨世代的公共參與平台。否則，其將淪為另一場政策工程化、財富集中化與治理空洞化的代名詞。

＊作者為國會法案主任、奔騰思潮青年筆者
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