松山機場拆除後,那麼大的空地怎麼辦?都市規劃作家建議,參考德國經驗吧!

2016-12-18 08:00

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臺北市政府提出「松機地區再生計畫」卻多受輿論批評。(圖/方寸文創提供)

臺北市政府提出「松機地區再生計畫」卻多受輿論批評。(圖/方寸文創提供)

松山機場未來應廢除,終因復興航空南港空難而漸成各方共識。臺北市政府提出的松機地區再生願景,缺乏民眾參與,市民將如何看待這樣的構想?在柏林第一個機場騰普霍夫關閉後,市政府主張進行部分再開發,卻慘遭市民發動公投否決,松機地區的再發展,又可以從中得到什麼啟示?

2015年2月發生南港空難,從臺北松山機場飛往金門的復興航空班機,起飛後不久即墜毀於基隆河,機上傷亡慘重,也連帶造成地面人員受害。飛機左翻近九十度橫越高架道路上空的畫面,烙印在許多人的腦海中。松山機場的存在,對人口密集的臺北都會區所構成的威脅,這才變得清晰起來。

不久後,臺北市長柯文哲透過幕僚指出,廢除松山機場已是既定目標,而原先主張保留松山機場的國民黨執政之中央政府,也終於改變態度,指出需等到桃園機場捷運通車、桃園機場第三跑道整修及第三航站擴建完成—也就是2030年以後—松山機場的廢除才有可行空間。

2015年4月3日,柯文哲市長就職百日當天,臺北市政府都發局於網路上發表「2050年臺北大改造」影片,提出八個改造計畫,要讓臺北成為宜居城市。

八大改造計畫中,「松機地區再生計畫」明確表示要廢除松山機場,並將其總面積約兩百一十三公頃用地分為北、中、南三區:近基隆河的北區將成為「大尺度河岸生態開放空間」,中區是「產業發展儲備用地」,南區則融入既有市區,採「商業與住宅區域規劃」。

都發局的構想,多受輿論批評,指其仍不脫「由上而下」傳統都市規劃思維,而「由下而上」的民眾參與程序,則依舊付之闕如。

南港空難後,廢除松山機場顯然已漸成各方共識。但廢除之後的利用方式,市民又將如何看待市府目前推出的構想?

同樣位於首都的中心區內,德國柏林於2008年關閉的騰普霍夫(Tempelhof)機場,總面積約三百公頃,與松山機場相去不遠,是有名的「機場變公園」案例;柏林市政府曾想利用其部分土地進行住宅與商業開發,市民卻不領情,發動公投否決了該構想,成功捍衛了這塊難得的市區大空地。

滿載著德國人集體記憶的老機場

騰普霍夫的這一大片土地,在成為機場前,曾是練兵場、足球場,也公開進行過一些飛行實驗。隨著世界大步躍進航空時代,1923年騰普霍夫機場也正式展開營運,並在一1930年代成為全歐吞吐量最大的機場。納粹執政下,曾在此短暫設置集中營,而冷戰時期,西柏林遭蘇聯封鎖,西方陣營用以輸送民生物資、突破封鎖的「柏林空運」(Berlin Airlift)計畫,也正是透過二戰後遭美軍接管的騰普霍夫機場;在柏林圍牆建起,正式隔絕東、西柏林之間的往來前,對欲逃離蘇聯掌控的東德人來說,騰普霍夫機場是通往自由世界的入口。

此後,柏林陸續新建的特格爾(Tegel)機場、舍恩菲德(Schönefeld)機場,皆與騰普霍夫形成競爭關係。德國統一後,騰普霍夫機場獲登錄為歷史建築。1996年,柏林市長與環繞柏林的布蘭登堡邦邦長、德國聯邦交通部長之間達成共識,決定將舍恩菲德機場作為柏林最主要的機場,將柏林所有國內外航班統整於此,並集中資源進行擴建;而在著手擴建前,為確保投資效益並減低反對聲浪,當局也決定一口氣關閉騰普霍夫以及特格爾,也就是同一城市的其他兩個機場。

對一些柏林人來說,騰普霍夫機場承載著太多的集體記憶,要關閉它,實在是情何以堪!基於情感理由,有民間團體蒐集了足夠數量的市民連署,發起反關閉機場公投。

在公投前的辯論中,德國的基民黨(CDU)、自民黨(FDP)等兩個中間偏右政黨主張保留騰普霍夫這個位於市區的機場,以便商務及私人用途,同時也可延續其獨特的歷史;經營騰普霍夫的柏林機場公司,則主張暫時維持騰普霍夫的開放,等舍恩菲德機場擴建完成再關閉也不遲;但柏林市政府則堅持關閉騰普霍夫,以確保舍恩菲德機場的擴建能真正產生效益,而環保團體也以市區機場影響市民生活品質為由,選擇站在市府這一方。

公投於2008年4月舉行,結果投票率相當低落,僅36%;其中雖有60.2%票數反對關閉機場,但也只不過是合格選民總數的21.7%,未達產生效力的25%門檻,公投因而宣告失敗,騰普霍夫的廢除命運自此正式決定。同年十月,機場關閉,當日舉行「再見騰普霍夫」晚宴,而一些仍憤憤不平的懷舊人士,則在機場邊緣的廣場辦了抗議集會,點起燭光哀悼機場的廢除。

對柏林人來說,騰普霍夫機場承載著許多的集體記憶。(圖/作者提供)
對柏林人來說,騰普霍夫機場承載著許多的集體記憶。(圖/方寸文創提供)

機場變公園 柏林市民喜獲新樂土

機場廢除後,其用地暫不開發,而作為展覽會、音樂會及運動賽事的活動場地。至於航廈、雷達站等這些存在已久的建築,則仍由超過一百個單位繼續使用,包括德國軍方、柏林市警察局、交通局與失物招領中心,甚至還有幼稚園、舞蹈學校及二輪電影院等。

2010年,柏林市政府正式將騰普霍夫變成市民公園,考慮這塊土地於冷戰時期曾扮演的角色,遂取名為「騰普霍夫自由公園」(Flughafen Tempelhof)。市民喜愛自不在話下,除了常見的慢跑、野餐與烤肉,也有溜冰、做瑜珈、放風箏及玩風力車,亦不乏市民來此蒔花種草,甚至有人還把家裡的沙發都給搬過來了,在此享用露天啤酒。見證了納粹史與冷戰史的原機場航廈,也頗受遊客青睞。

騰普霍夫這樣一大塊位於市區的土地,照說開發起來應價值連城,卻僅作為公園使用,這在世界級大城市中實在罕見。

前身為飛機場的騰普霍夫自由公園使用現況。(圖/作者提供)
前身為飛機場的騰普霍夫自由公園使用現況。(圖/方寸文創提供)

市長提出開發構想 慘遭市民公投否決

果然,送出如此龐大的贈禮,柏林市政府很快就後悔了。2011年德國地方選舉,競選連任的柏林市長克勞斯.沃維雷特(Klaus Wowereit)便以柏林房價居高不下、人口不斷移入、缺乏建築用地為由,提議將騰普霍夫較外圍約25%面積的土地進行再開發,計畫興建四千七百戶住宅(含合宜住宅)、商業及辦公空間,以及市長本人最重視的競選支票:一間巨大的公共圖書館。

政見開出後,德國媒體立即質疑:為何柏林十年來第一次說要蓋合宜住宅,時機就剛好選在騰普霍夫變成市民公園之後?計畫中的新建住宅大樓係採混居,設於低樓層的合宜住宅,是否只是為了搶下道德制高點,以掩護位於高樓層、享有公園景觀的昂貴住宅?

有些民眾認為,柏林市區空屋多,近郊也還有空地,應優先利用;有些民眾則主張,雖然市府聲稱只會開發外圍的一點點土地,但他們擔心市府與開發商得寸進尺,最終會把整個騰普霍夫通通蓋滿房子;有些民眾的反對理由更是簡單:我們就是喜歡現在的公園!

最終,柏林市長雖然成功連任,但民間也發起「騰普霍夫公園百分百」(100% Tempelhofer Feld)運動,誓言對抗市府的開發計畫,並在蒐集足夠數量的市民連署後,再一次讓全體市民針對騰普霍夫的未來進行了公投,時間在2014年5月,是上次公投的六年後。這次的公投受到市民較踴躍參與,投票率近50%,結果有64.3%票數贊成維持現狀,超過有效門檻,市府提案遭到市民否決。

市府雖承認失敗,但也強調住宅問題仍需面對,合宜住宅是最好的解決方法,且應優先設在市區內,如此可減少民眾的總通勤里程數,也能減緩「都市蔓延」(urban sprawl)及其所帶來的種種弊病;至於合宜住宅與一般住宅混居的做法,德國其他城市(如慕尼黑及漢堡),也都採取類似規劃。

不過,公投才剛落幕,柏林市政府也只得放過騰普霍夫,而往別的土地動腦筋了。市府目前對騰普霍夫採取的較積極再發展計畫,係將原機場航廈這棟既存的歷史建築變身為「創意基地」,目標為引入流行音樂產業及新創企業。

原騰普霍夫機場航廈獲得保留,頗受遊客青睞。(圖/作者提供)
原騰普霍夫機場航廈獲得保留,頗受遊客青睞。(圖/方寸文創提供)

市民休閒要空間 住宅開發需理由

從騰普霍夫機場一例,我們可以看到柏林市民針對重大議題主動發起公投,深具「直接民主」的精神。

比較前後兩次公投的投票率,可觀察到:機場存廢的技術性問題,並不為多數市民所關心,但當機場變成市民公園後,若要再行開發,已嚐到甜頭的市民便會積極抵抗,以捍衛得來不易的休閒空間。

市府站在擬訂政策的制高點,當然會比市民看得更廣、更遠,然而,「為未來移入柏林的新市民提供更負擔得起的住宅」,這樣的理由顯然不足以說服現有市民接受改變。

此外,新住宅開發本就是敏感的議題,合宜住宅之外的一般住宅,是否會成為無助於解決房價問題的豪宅?也易落為一般大眾的話柄。

回頭來看臺北。

都發局所提的松機地區再生計畫中,「大尺度河岸生態開放空間」應是最無爭議、最符合基隆河南岸現有狀態的土地使用方式;至於「產業發展儲備用地」、「商業與住宅區域規劃」呢?市府應有必要進一步向市民解釋箇中原因。

畢竟,沿基隆河北岸,橫跨北投、士林、內湖與南港等地區,早已有發展中的「臺北科技走廊」,為何還需要在城市核心區的東北隅,設置一塊偌大的產業用地?而怎麼樣的產業才是其發展的目標?臺北市政府產業發展局局長林崇傑曾主張「北臺產業帶」的整體發展,「臺北矽谷的真正形成,必須貫穿北北基桃到竹北」。

所以,實在沒有必要在產業發達的臺北市錦上添花了。

臺北的人口密度遠高於柏林,將松機用地撥一部分做住商開發,或許合情合理。然而,住商開發的正當化,能不能讓市民感受到更切身相關的理由?

建築老舊擁擠、缺乏公園綠地的臺北市中心需要都市更新,廢除後的松山機場,或許適宜作為都更的遷建住宅用地。如此一來,部分人口被移往市區東北隅,更接近臺北科技走廊,民眾的總通勤里程數因而能夠減少,市中心也可藉此機會多設置開放空間。

臺北人也像柏林人一樣值得擁有更大的開放空間,住宅開發的必要性則大於產業用地的需求。

如此,我們可以想像,松山機場用地,應簡單分為南北兩半即可:

以往東拉直的民族東路為界,南半部作為既有市區的北擴,進行住商開發與舊市區更新戶安置等規劃,原機場航廈則可進行以創新產業為導向的再利用。

北半部則應與花博園區(圓山公園、美術公園、新生公園及大佳河濱公園)一併規劃,形成位於基隆河南岸、巨大的「中央公園」,為臺北人打造真正的休閒天堂。

作者|邱秉瑜

臺北人,英國倫敦大學學院(University College London)空間規劃碩士,畢業於臺灣大學國際企業學系,去過北京與里昂交換學生。歷任工程顧問公司策劃分析師、臺北市政府聘用規劃師。

大學時期利用交換學生的機會,一個人揹著背包,完成貫穿七省市的中國內陸大縱走、跨越五國的西歐南歐半環遊,眼界大開之餘,對「城市」產生濃厚興趣,進而立志以此為業。現為聯合新聞網「鳴人堂」公共政策專欄作家,致力於援引國際案例,提倡臺灣都市議題的新思潮。

本圖/文經授權轉載自方寸文創《我們值得更好的城市》

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